VwGH 2005/04/0059

Spruch:

Der angefochtene Bescheid wird wegen Rechtswidrigkeit infolge Unzuständigkeit der belangten Behörde aufgehoben.

Der Bund hat der Beschwerdeführerin Aufwendungen in der Höhe von EUR 1.286,40 binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

Begründung

1. Mit Bescheid vom 23. Mai 1989 genehmigte die Bezirkshauptmannschaft Linz-Land (in der Folge: BH) das Ansuchen der Rechtsvorgängerin der Beschwerdeführerin (in der Folge: Beschwerdeführerin) betreffend Erweiterung ihrer Betriebsanlage gemäß § 74, 77, 81, 333 und 359 GewO 1973, BGBl. Nr. 50/1974 idF BGBl. Nr. 399/1988, unter Vorschreibung von Auflagen.

2. In der Folge richtete die BH ein mit 8. Juni 2004 datiertes Schreiben an die Beschwerdeführerin. Dieses lautet - soweit für das verwaltungsgerichtliche Verfahren von Bedeutung - wie folgt:

"BEZIRKSHAUPTMANNSCHAFT LINZ-LAND

...

8. Juni 2004

...

Betriebsanlage für den Handel und die Manipulation mit

Chemikalien, Lacken, Farben, sowie Säuren und Laugen im Standort

(X);

Sanierungsverfahren LKW-Abstellplätze;

Sehr geehrte Damen und Herren!

Mit ha. Genehmigungsbescheid vom 23.5.1989 ... wurde

u. a. auch die LKW-Abstellung von Lastkraftfahrzeugen am

Betriebsareal der (Beschwerdeführerin) ... geregelt. Im Zuge von

gewerbebehördlichen Überprüfungen u. Inspektionen hat sich herausgestellt, dass diese Regelung im zitierten Bescheid mangels entsprechender Konkretisierung (Befund der Verhandlungsschrift vom 4.10 und 24.10.1988) bzw. fehlender Projektsunterlagen nicht ausreichend nachvollziehbar ist bzw. verschiedene Auslegungsmöglichkeiten zulässt und somit aus heutiger Sicht die damals getroffene Regelung sicherheitstechnisch unbefriedigend ist.

In den vergangenen Wochen wurde daher im Rahmen informeller Erörterungen mit den Amtssachverständigen versucht Lösungsmöglichkeiten im Sinne einer geordneten u. nachvollziehbaren Regelung der LKW-Abstellung am Betriebsgelände zu erarbeiten, um damit eine weitere Verringerung der Gefahrenquellen zu erreichen. Auf Grundlage dieser Gespräche wurde von der do. Betreiberin der Anlage eine technische Beschreibung samt Einreichplan (LKW-Abstellplätze: Grundriss, Lageplan) in Form einer 'gewerberechtlichen Anzeige' bzw. 'gewerberechtlichen Antrag' bei der hs. Gewerbebehörde eingereicht.

Aus technischer Sicht kann dieser Lösungsvorschlag ... jedenfalls als Beurteilungsgrundlage (Sanierungskonzept) in einem Sanierungsverfahren gem. § 79 Abs. 3 GewO 1994 herangezogen werden. Aus rechtlicher Sicht ist hiezu festzuhalten, dass bei der gegebenen Sachlage nach hs. Ansicht die gesetzlichen Voraussetzungen nach § 79 Abs. 3 GewO 1994 vorliegen. Die hs. Gewerbebehörde beabsichtigt daher eine Neuregelung der LKW-Abstellung unter Setzung einer Frist zur Umsetzung rechtsverbindlich vorzuschreiben (Genehmigung des Sanierungskonzeptes gem. § 79 Abs. 3 GewO 1994).

Es ergeht daher der Auftrag binnen 2 Wochen ab Erhalt

dieses Schreibens das ggst. Einreichprojekt als

Sanierungskonzept gem. § 79 Abs. 3 GewO 1994 zur Genehmigung zu

beantragen und gleichzeitig die ... als 'Anzeige' u. zugleich als

'Antrag' titulierte Eingabe ... zurückzuziehen.

Mit freundlichen Grüßen

Für den Bezirkshauptmann

(Unterschrift und Name des Genehmigenden)"

Die Beschwerdeführerin legte hierauf mit Schreiben vom 18. Juni 2004 ein (nach dem Betreff:) "Sanierungskonzept, gem § 79 Abs. 3 GewO 1994 Örtliche Festlegung der Lkw-Stellplätze" vor.

3. Mit Bescheid vom 7. September 2004 genehmigte die BH das vorgelegte Sanierungskonzept unter Vorschreibung von Auflagen (Spruchpunkt I.) und schrieb Verfahrenskosten und Gebühren (Spruchpunkt II.) vor.

In der Begründung führte sie aus, Ziel des Sanierungsverfahrens sei die Erreichung einer klaren und nachvollziehbaren Festlegung der Stellplätze für LKWs und Aufleger/Anhänger am Betriebsareal der Beschwerdeführerin gewesen. Aus der Verhandlungsschrift vom 24. Oktober 1988 zum Genehmigungsbescheid vom 23. Mai 1989 ergebe sich, dass ein Abstellen von Fahrzeugen praktisch an allen nicht überdachten Flächen vom Konsens gedeckt sei. Somit stelle die Konkretisierung der Abstellflächen der LKWs und Anhänger bzw. Aufleger eine Einschränkung des Abstellkonsenses im Vergleich zum Genehmigungsbescheid vom 23. Mai 1989 dar. Da mit dieser Einschränkung keine Erhöhung der Lärm- und Schadstoffemissionen verbunden sein könne, erübrigten sich diesbezüglich detaillierte Beweisaufnahmen; nach den Ausführungen des Amtssachverständigen für Gewerbetechnik sei das Sanierungskonzept nämlich lärmtechnisch "zumindest emissionsneutral". Die gleiche Aussage sei "naturgemäß" für die Schadstoffemissionen von LKWs zu treffen. Somit werde der hinreichende Schutz der gemäß § 74 Abs. 2 GewO 1994 wahrzunehmenden Interessen erreicht.

Gegen diesen Bescheid erhoben die mitbeteiligten Parteien Berufung, in der sie (u.a.) ausführten, dass durch das gegenständliche Sanierungskonzept eine Konsensausweitung erfolge und somit die Voraussetzungen für ein Verfahren nach § 79 Abs. 3 GewO nicht gegeben seien. Weiters brachten sie mit näherer Begründung (vor allem mit Verweis auf die "Seveso II-Richtlinie") vor, durch das vorgelegte Sanierungskonzept werde kein hinreichender Schutz der Interessen gemäß § 74 Abs. 2 GewO 1994 erreicht.

4. Mit dem angefochtenen Bescheid vom 11. Februar 2005 änderte die belangte Behörde den erstinstanzlichen Bescheid dahingehend ab, dass sie die Genehmigung für das vorgelegte Sanierungskonzept nicht erteilte.

Begründend führte sie - soweit für das verwaltungsgerichtliche Verfahren von Bedeutung - aus, dass die mitbeteiligten Parteien ihre Parteistellung im ursprünglichen Verfahren durch ihre Stellungnahmen in der mündlichen Verhandlung gemäß dem damals geltenden § 353 GewO erlangt hätten, weshalb ihnen auch im gegenständlichen Verfahren Parteistellung zukomme. Zum Sanierungskonzept vertrat die belangte Behörde in Auseinandersetzung mit der Begründung des Auftrages der BH vom 8. Juni 2004 die Ansicht, dass den Erstellern des Sanierungskonzeptes keine ausreichenden Grundlagen im Grunde des § 79 Abs. 3 GewO 1994 vorgelegen seien, um ein dieser Bestimmung entsprechendes Sanierungskonzept zu erstellen. Es sei nicht klar und eindeutig erkennbar gewesen, welche konkrete Gefährdung oder Belästigung in welchem Umfang durch ein Sanierungskonzept tatsächlich beseitigt werden sollte. Deshalb habe eine Genehmigung des Sanierungskonzeptes nicht erfolgen können.

5. Gegen diesen Bescheid richtet sich die vorliegende Beschwerde wegen Rechtswidrigkeit infolge Unzuständigkeit der belangten Behörde und/oder Rechtswidrigkeit des Inhaltes und/oder Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften.

Die belangte Behörde hat die Akten des Verwaltungsverfahrens vorgelegt und - ebenso wie die Mitbeteiligten - eine Gegenschrift erstattet, in der die kostenpflichtige Abweisung der Beschwerde beantragt wird.

6. Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:

Die Beschwerdeführerin erachtet sich durch den angefochtenen Bescheid in ihrem Recht auf Genehmigung des vorgelegten Sanierungskonzeptes verletzt.

6.1. Zur Bescheidqualität des Schreibens vom 8. Juni 2004:

Sowohl die Beschwerdeführerin als auch die belangte Behörde gehen davon aus, dass das Schreiben vom 8. Juni 2004 einen Bescheid darstellt. Auch der Verwaltungsgerichtshof hegt keine Bedenken gegen diese Qualifikation:

Der Bescheidcharakter auch formlos ergangener, nicht als Bescheid bezeichneter Erledigungen ist zu bejahen, sofern ihrem Inhalt zu entnehmen ist, dass mit ihnen über ein konkretes Rechtsverhältnis abgesprochen werden soll. Bescheidwille ist immer dann anzunehmen, wenn der Verwaltungsakt nach seinem Inhalt als Äußerung des autoritativen Behördenwillens zur Regelung einer bestimmten Angelegenheit zu deuten ist (vgl. aus der ständigen Rechtsprechung beispielsweise das hg. Erkenntnis vom 28. Jänner 2009, Zl. 2008/05/0191, sowie zu den Mindesterfordernissen eines Bescheides die bei Walter/Thienel, Verwaltungsverfahrensgesetze I2 (1998) § 56 E 19 ff wiedergegebene hg. Rechtsprechung). Mit dem gegenständlichem Schreiben wird unmissverständlich der Auftrag erteilt, ein Sanierungskonzept gemäß § 79 Abs. 3 GewO 1994 binnen zwei Wochen vorzulegen, weshalb es trotz Nichterfüllung der Formalvoraussetzungen des AVG als Bescheid zu qualifizieren ist.

6.2. Zur Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführerin:

Die belangte Behörde vertritt in ihrer Gegenschrift die Auffassung, die mit dem angefochtenen Bescheid erfolgte Nichtgenehmigung des Sanierungskonzeptes bedeute keinen Nachteil für die Beschwerdeführerin, weil die Realisierung des Sanierungskonzeptes nach Meinung der Beschwerdeführerin ohnehin in den vermeintlichen Konsensumfang eingreifen und eine Einschränkung des Konsenses bewirken würde. "Eine solche behauptete Konsenseinschränkung liegt nicht vor, würde das Sanierungskonzept nicht genehmigt werden und die Gewerbebehörde erster Instanz die Begründung des Berufungsbescheides zum Anlass nehmen, den ursprünglichen Auftrag zur Erstellung des Sanierungskonzeptes im Grunde des § 68 Abs. 2 AVG zu beheben." Aber selbst wenn keine solche Behebung nach § 68 Abs. 2 AVG erfolgen sollte, wäre der behördliche Auftrag vom 8. Juni 2004 mit Vorlage des Sanierungskonzeptes erfüllt worden, weshalb die Beschwerdeführerin durch die Nichtgenehmigung desselben nicht beschwert sei.

Diese Ansicht wird vom Verwaltungsgerichtshof nicht geteilt:

Legt der Betriebsinhaber innerhalb der aufgetragenen Frist kein (hinreichendes) Sanierungskonzept vor, so wird der in Bescheidform ergangene Auftrag nicht unwirksam (vgl. das hg. Erkenntnis vom 18. Oktober 2006, Zl. 2004/04/0206). Dies bedeutet aber, dass bei Nichtgenehmigung des Sanierungskonzeptes nach wie vor eine rechtskräftige Verpflichtung zur Vorlage eines hinreichenden Sanierungskonzeptes besteht. Insofern wäre die Beschwerdeführerin durch den angefochtenen Bescheid in ihren Rechten verletzt, wenn das vorgelegte Sanierungskonzept zu Unrecht nicht genehmigt worden wäre.

Auch der Hinweis, die BH werde den angefochtenen Bescheid "zum Anlass nehmen, den ursprünglichen Auftrag zur Erstellung des Sanierungskonzeptes im Grunde des § 68 Abs. 2 AVG zu beheben", überzeugt nicht, weil die rein fiktive Möglichkeit einer Behebung gemäß § 68 Abs. 2 AVG keinen Einfluss auf die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführerin hat, würde doch damit jedwede Beschwerdeführung unmöglich gemacht werden.

6.3. Zur Parteistellung und Berufungslegitimation der mitbeteiligten Parteien:

Die Beschwerdeführerin macht geltend, sie sei dadurch in ihren Rechten verletzt, dass die belangte Behörde die Berufungen nicht als unzulässig zurückgewiesen hat. Die mitbeteiligten Parteien hätten nämlich mangels Erhebung von Einwendungen im Verfahren, das zum Bescheid vom 23. Mai 1989 geführt habe, keine Parteistellung erlangt und es könne ihnen somit gemäß § 356 Abs. 3 GewO 1994 auch im gegenständlichen Verfahren keine Parteistellung zukommen.

Gemäß § 356 Abs. 3 GewO 1994 haben u.a. im Verfahren betreffend die Genehmigung der Sanierung (§ 79 Abs. 3) jene Nachbarn Parteistellung, deren Parteistellung im Verfahren gemäß Abs. 1 aufrecht geblieben ist.

Die Übergangsbestimmung des Artikels VI Abs. 4 der Gewerberechtsnovelle 1988, BGBl. Nr. 399/1988, hat folgenden Wortlaut:

"Die die Verfahren betreffend Betriebsanlagen und die Zuständigkeit zur Durchführung dieser Verfahren regelnden Bestimmungen dieses Bundesgesetzes sind auf im Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Bundesgesetzes noch nicht abgeschlossene Verfahren betreffend Betriebsanlagen nur dann anzuwenden, wenn diese Verfahren in diesem Zeitpunkt in erster Instanz anhängig sind, Art. I Z 240 und 242 (§ 356 Abs. 1 und 3 und § 359b) überdies nur dann, wenn in diesem Zeitpunkt noch keine Augenscheinsverhandlung anberaumt und den Nachbarn bekanntgegeben worden ist. ..."

Die mündliche Verhandlung im Verfahren, das zum Bescheid vom 23. Mai 1989 geführt hat, fand am 4. Oktober 1988 statt. Der auf Grund der wiedergegebenen Übergangsbestimmung geltende § 356 GewO 1973, BGBl. Nr. 50/1974 idF BGBl. Nr. 253/1976, hatte auszugsweise folgenden Wortlaut:

"§ 356. (1) Die Behörde (§§ 333, 334 und 335) hat auf Grund eines Ansuchens um Genehmigung der Errichtung und des Betriebes einer Betriebsanlage oder um Genehmigung der Änderung einer genehmigten Betriebsanlage eine Augenscheinsverhandlung anzuberaumen und den Nachbarn vom Gegenstand und von Zeit und Ort der Augenscheinsverhandlung durch Anschlag in der Gemeinde (§ 41 AVG 1950) und in unmittelbar benachbarten Häusern Kenntnis zu geben; die Eigentümer dieser Häuser haben derartige Anschläge in ihren Häusern zu dulden. Der Behörde bekanntgewordene Nachbarn sind persönlich zu laden.

...

(3) Im Verfahren gemäß Abs. 1 sind nur Nachbarn, die spätestens bei der Augenscheinsverhandlung Einwendungen gegen die Anlage im Sinne des § 74 Abs. 2 Z. 1, 2, 3 oder 5 erheben, Parteien, und zwar vom Zeitpunkt ihrer Einwendungen an."

Ob die mitbeteiligten Parteien im ursprünglichen Genehmigungsverfahren Parteistellung erlangt haben oder nicht, ist nach § 356 Abs. 3 GewO 1973, idF BGBl. Nr. 253/1976, zu beurteilen.

Dem steht auch nicht entgegen, wenn der hier anzuwendende § 356 Abs. 3 GewO 1994 für die dort angeführten "Folgeverfahren" bestimmt, dass nur jene Nachbarn Parteistellung haben, "deren Parteistellung im Verfahren gemäß Abs. 1 aufrecht geblieben ist" (vgl. das hg. Erkenntnis vom 4. September 2002, Zl. 2002/04/0075, mit ausführlicher Begründung).

Für die Parteistellung und daraus folgend die Berufungslegitimation der mitbeteiligten Parteien im gegenständlichen "Folgeverfahren" ist es demnach von entscheidender Bedeutung, ob sie Parteistellung im Verfahren betreffend die Genehmigung der Änderung der Betriebsanlage, welche mit Bescheid vom 23. Mai 1989 erfolgte, erlangt haben.

Die Beschwerdeführerin bringt dazu vor, dass in der mündlichen Verhandlung am 4. Oktober 1988 von der zweit-, viert-, sechst- bis acht- und vierzehntmitbeteiligten Partei zwar eine Stellungnahme abgegeben worden sei, dieser seien jedoch keine zulässigen Einwendungen zu entnehmen gewesen, weil darin bloß allgemein auf Einwirkungen auf die Nachbarschaft hingewiesen worden sei. Die übrigen mitbeteiligten Parteien hätten vor dem Verlassen der Verhandlung erklärt, sich dieser Stellungnahme anzuschließen.

Nach Ausweis der vorgelegten Verwaltungsakten wurde von den angeführten mitbeteiligten Parteien folgende Stellungnahme abgegeben:

"Hinsichtlich der gewerbebehördlichen Genehmigung für die verfahrensgegenständliche Erweiterung des bestehenden Feststofflagers sowie die vorgesehenen Sanierungsmaßnahmen stellen wir im Hinblick auf die sich immer wiederholenden Unzulänglichkeiten in der Vergangenheit (Geruchsbelästigungen vor allem durch Betankungsvorgänge, Geruchsbelästigungen durch Lastkraftfahrzeuge, Gesundheitsbeeinträchtigungen durch ätzende und beißende Dämpfe, etc.) nachstehende Forderungen:

Verbesserungen beim Betankungsvorgang, sodaß ein möglicher Gasaustritt beim Betankungsvorgang weitgehend verhindert wird;

Maßnahmen zur Verhinderung von unzumutbaren Lärmbelästigungen durch polternde Fässer, dröhnende Motoren, Verschiebetätigkeiten und dgl.;

Weitere Vorkehrungen zum Schutz des Grundwassers; wir weisen darauf hin, daß unsere Nutzwasserbrunnen lt. Mitteilung des Magistrates Linz dzt. keine Trinkwasserqualität (aufweisen); Da Gegenstand des heutigen Verfahrens auch eine gewisse Betriebserweiterung ist, verlangen wir rigorose behördliche Vorkehrungen um künftige Schäden, Einwirkungen und Belästigungen möglichst hintanzuhalten.

In dem zu erstellenden Alarmplan ist auch aufzunehmen, daß wir als Nachbarn im Gefahrenfall rechtzeitig verständigt werden. Durch geeignete Auflagen wird eine verbesserte Überwachung des Betriebes vorzusehen sein und im Fall von unvorhergesehenen Maßnahmen zu treffen sein. Wir weisen darauf hin, daß in der Vergangenheit seitens der (Beschwerdeführerin) nicht immer entsprechend reagiert wurde, wenn von uns auf einen Störfall hingewiesen wurde. Nicht zuletzt wird verlangt, daß auch die Gewerbebehörde den Betrieb in regelmäßigen Abständen entsprechend überprüft."

Weitere Stellungnahmen erfolgten nicht, insbesondere auch nicht in der am 24. Oktober 1988 fortgesetzten mündlichen Verhandlung.

Nach der hg. Rechtsprechung liegt eine Einwendung im Rechtssinn nur vor, wenn der Nachbar die Verletzung eines subjektiven Rechts geltend macht, wobei die Erklärungen nicht nur ihrem Wortlaut nach, sondern auch nach ihrem Sinn zu beurteilen sind. An die Behörde gerichtete Erinnerungen bzw. Aufforderungen, ihrer amtswegigen Prüfpflicht nachzukommen, Befürchtungen bzw. Vermutungen, der Genehmigungswerber werde in Überschreitung des Konsenses weitere Tätigkeiten entfalten bzw. sich nicht an die Vereinbarungen halten, sind ebenso wie bloße Hinweise auf die von der Behörde bei Genehmigung zu beachtenden Punkte nicht als geeignete Einwendungen zu werten (vgl. etwa das hg. Erkenntnis vom 18. Oktober 2006, Zl. 2005/04/0283, sowie die Zusammenstellung bei Grabler/Stolzlechner/Wendl, Kommentar zur Gewerbeordnung2 (2003)S 1186 ff, Rz 9 zu § 356).

Diesen Anforderungen wird die wiedergegebene Stellungnahme nicht gerecht, weil sie eine Konkretisierung in Ansehung der hierfür erforderlichen sachverhaltsmäßigen Bezugspunkte als Voraussetzung für eine persönliche Gefährdung oder Belästigung der Nachbarn bzw. eine relevante Gefährdung ihres Eigentums nicht erkennen lässt (vgl. das hg. Erkenntnis vom 18. Juni 1996, Zl. 95/04/0220). Diese Stellungnahme nimmt vor allem auf den bereits genehmigten Konsens Bezug, verabsäumt es aber, ein konkretes Vorbringen zu dem eingereichten Projekt zur Änderung der Betriebsanlage zu erstatten.

Da somit aber keine der mitbeteiligten Parteien ausreichend konkrete Einwendungen erhoben hat, wurden sie auch nicht Partei des damaligen Betriebsanlagenänderungsverfahrens. Somit kam ihnen auf Grund des § 356 Abs. 4 GewO 1994 im gegenständlichen Verfahren keine Parteistellung und demnach auch kein Berufungsrecht zu.

Die Zuständigkeit der belangten Behörde reichte demnach nur soweit, die Berufung der mitbeteiligten Parteien als unzulässig zurückzuweisen. Indem sie dies verkannte und stattdessen meritorisch über die Berufung absprach, belastete sie den angefochtenen Bescheid mit Rechtswidrigkeit infolge Unzuständigkeit der belangten Behörde (vgl. das hg. Erkenntnis vom 23. November 2005, Zl. 2005/16/0122).

7. Der angefochtene Bescheid war deshalb gemäß § 42 Abs. 2 Z 2 VwGG aufzuheben.

8. Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 47 ff VwGG iVm der VwGH-Aufwandersatzverordnung 2008, BGBl. II Nr. 455, insbesondere deren § 3 Abs. 2.

Wien, am 10. Dezember 2009