VwGH Ra 2017/12/0028

Spruch:

Die Beschwerde des Revisionswerbers gegen den Bescheid der Niederösterreichischen Landesregierung vom 7. Oktober 2016, Zl. LAD2-P-1456982/085-2016, wird gemäß § 42 Abs. 4 VwGG zurückgewiesen.

Das Land Niederösterreich hat dem Revisionswerber Aufwendungen in der Höhe von EUR 1.346,40 binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

Begründung

1 Der Revisionswerber steht in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis zum Land Niederösterreich.

2 Mit Eingabe vom 24. Juni 2016 ersuchte er um Erteilung von Erholungsurlaub im Ausmaß seines gesamten, bisher erworbenen Anspruches ab dem 27. Juni 2016.

3 Dieses Ersuchen wurde vom Leiter der Dienststelle des Revisionswerbers am 24. Juni 2016 (schriftlich, jedoch nicht bescheidförmig) unter Hinweis auf entgegen stehende dienstliche Interessen abgelehnt.

4 In weiterer Folge genehmigte der Dienststellenleiter dem Revisionswerber jedoch Erholungsurlaube für Teilzeiträume am 29. und am 30. Juni 2016.

5 Mit Antrag vom 30. Juni 2016 begehrte der Revisionswerber - anwaltlich vertreten - u.a. die bescheidmäßige Absprache darüber, ob die Urlaubsverweigerung laut Schreiben vom 24. Juni 2016 zu Recht erfolgt oder als rechtswidrige Verweigerung eines Erholungsurlaubes anzusehen sei. Das Feststellungsinteresse gründete er auf die Gefahr, der Dienststellenleiter werde die als rechtswidrig erachtete Vorgangsweise in gleichartigen Situationen wiederholen.

6 Mit Bescheid vom 7. Oktober 2016 sprach die Niederösterreichische Landesregierung wie folgt ab:

"Soweit Ihnen nicht Erholungsurlaub für 29. Juni 2016 und 30. Juni 2016 gewährt wurde, wird Ihr Antrag vom 24. Juni 2016, in welchem Sie um Gewährung von Erholungsurlaub im Ausmaß Ihres gesamten, bisher erworbenen Urlaubsanspruches, ab 27. Juni 2016 angesucht haben, abgewiesen."

7 Unter Berufung auf VwGH 28.1.2013, 2012/12/0045, und VwGH 4.2.2009, 2008/12/0102, vertrat die Dienstbehörde zunächst die Rechtsauffassung, sie habe eine inhaltliche und keine feststellende Entscheidung über die Frage der Gewährung oder Nichtgewährung des Erholungsurlaubes zu treffen. Dies gelte nach der zitierten Rechtsprechung auch dann, wenn der Zeitpunkt des gewünschten Urlaubes im Entscheidungszeitpunkt bereits verstrichen sei.

8 In der Folge legte die Dienstbehörde mit näherer Begründung dar, dass der Gewährung des Erholungsurlaubes im begehrten Zeitraum dienstliche Interessen entgegengestanden wären.

9 Gegen diesen Bescheid erhob der - weiterhin anwaltlich vertretene - Revisionswerber Beschwerde an das Landesverwaltungsgericht Niederösterreich, in welcher er folgenden Beschwerdeantrag stellte:

"den angefochtenen Bescheid dahin abzuändern, dass in Stattgebung meines Antrages vom 30.6.2016 ausgesprochen wird, dass die Urlaubsverweigerung laut Schreiben vom 24.6.2016 rechtswidrig war und meinem Urlaubsansuchen hätte stattgegeben werden müssen."

10 Mit dem angefochtenen Erkenntnis des Landesverwaltungsgerichtes Niederösterreich vom 19. Jänner 2017 wurde der dienstbehördliche Bescheid vom 7. Oktober 2016 dahingehend abgeändert, dass der Antrag des Revisionswerbers vom 30. Juni 2016 als unzulässig zurückgewiesen werde.

11 Das Landesverwaltungsgericht Niederösterreich sprach aus, dass eine ordentliche Revision gemäß Art. 133 Abs. 4 B-VG nicht zulässig sei.

12 In den Entscheidungsgründen des angefochtenen Erkenntnisses heißt es:

"Die dienstbehördliche Zuständigkeit zur Entscheidung über eine zwischen dem Beamten und dem Leiter seiner Dienststelle strittige kalendermäßige Festlegung des Erholungsurlaubes kommt den Bestimmungen der DPL 1972 zufolge (im entscheidungsrelevanten Unterschied zu der mit Erkenntnis des VwGH vom 24. März 1999, 98/12/0043, beurteilten Rechtslage nach dem Stmk. Landesbeamtengesetz) ausschließlich der Niederösterreichischen Landesregierung als Dienstbehörde zu.

Demnach wäre dem Beschwerdeführer analog dem zu § 41 Abs. 5 DPL 1972 korrespondierenden § 68 Abs. 1 BDG 1979 hinsichtlich seines vom Dienststellenleiter ohne Bescheidcharakter abgelehnten Antrags vom 24. Juni 2016 der Rechtsweg zur belangten Behörde offen gestanden. Stattdessen begehrte der Beschwerdeführer mit seinem Schreiben vom 30. Juni 2016 (neben umfangreichen Ausführungen zu einer hier nicht verfahrensgegenständlichen Weisung) bei der Dienstbehörde ausschließlich die Feststellung, ‚ob die Urlaubsverweigerung laut Schreiben vom 24.6.2016 zu Recht erfolgte oder als rechtswidrige Verweigerung eines Erholungsurlaubes anzusehen ist, um welchen ich angesucht habe.'

Diesen Antrag interpretierte die belangte Behörde im weiteren Verfahren bis hin zur Formulierung des angefochtenen Spruchs ungeachtet der vom Beschwerdeführer ausdrücklich zu seinem ‚Interesse an einer Feststellungsentscheidung' ausgeführten Begründung zulässigkeitserhaltend als Antrag auf Absprache über den Urlaubsantrag vom 24. Juni 2016. Mit seiner Beschwerde dagegen hält der Beschwerdeführer sein Feststellungsbegehren vom 30. Juni 2016 jedoch ausdrücklich aufrecht. Die Zulässigkeit dieses Feststellungsbegehrens hängt vom Bestehen eines Feststellungsinteresses ab, das in der Rechtsprechung im Zusammenhang mit Erholungsurlaub bislang lediglich zu Fragen dessen Höhe oder Verfalls, nicht jedoch zur Frage der kalendermäßigen Festlegung bejaht wurde. Die festgestellte - und in der Beschwerde implizit aufrecht gehaltene - Begründung vom 30. Juni 2016 zum ‚Interesse an einer Feststellungsentscheidung' vermag kein zulässigkeitsbegründendes Feststellungsinteresse darzutun, zumal der Beschwerdeführer den oben aufgezeigten Rechtsweg zur Erlangung einer anfechtbaren Entscheidung über seinen Urlaubsantrag vom 24. Juni 2016 unbestritten niemals beschritten hat. Das Landesverwaltungsgericht Niederösterreich übersieht dabei nicht, dass dem Beschwerdeführer (im Unterschied zu dem mit Erkenntnis des VwGH vom 20. November 2009, 2009/12/0022, beurteilten Sachverhalt) aus seiner Vorgehensweise keinesfalls unterstellt werden kann, er hätte von der Konsumierung des vom Dienststellenleiter formlos abgelehnten Urlaubsantrags aus freien Stücken Abstand genommen. Vielmehr hat der Beschwerdeführer der belangten Behörde durch die Zeitnähe seines Antrags vom 30. Juni 2016 zu der mit Schreiben vom 24. Juni 2016 - somit unmittelbar zuvor - erfolgten Ablehnung durch den Dienststellenleiter die mit dem angefochtenen Bescheid erfolgte Umdeutung seines Feststellungsbegehrens in einen zulässigen Antrag auf Entscheidung über das strittige Ansuchen vom 24. Juni 2016 implizit nahe gelegt, dem jedoch in weiterer Folge explizit widersprochen.

Zusammengefasst ist daher festzuhalten, dass der Beschwerdeführer mit seiner Beschwerde die von der belangten Behörde vorgenommene Umdeutung seines Antrags vom 30. Juni 2016 als verfehlt aufzeigt. Gleichzeitig kann er jedoch kein rechtlich relevantes Interesse für seinen unmissverständlich aufrecht gehaltenen Feststellungsantrag aufzeigen. Der angefochtene Bescheid war daher in Richtung einer Zurückweisung dieses Antrages abzuändern."

13 Die Revision sei gemäß Art. 133 Abs. 4 B-VG unzulässig, weil das Erkenntnis weder von der zitierten Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes abweiche noch eine solche Rechtsprechung fehle. Auch werde die zu lösende Rechtsfrage in der bisherigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes einheitlich beantwortet.

14 Gegen dieses Erkenntnis richtet sich die außerordentliche Revision vor dem Verwaltungsgerichtshof. Der Revisionswerber macht Rechtswidrigkeit des Inhaltes des angefochtenen Erkenntnisses sowie Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften mit dem Antrag geltend, es aus diesen Gründen aufzuheben.

15 Die Niederösterreichische Landesregierung erstattete eine Revisionsbeantwortung, in welcher die Zurückweisung der Revision, hilfsweise deren Abweisung beantragt wird.

Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:

16 § 41 Abs. 5 der Dienstpragmatik der Niederösterreichischen Landesbeamten 1972, LGBl. 2200 (im Folgenden: DPL 1972) in der Fassung dieses Paragrafen nach dem Landesgesetz LGBl. 2200-78, lautet:

"(5) Die Festlegung des Erholungsurlaubes ist unter Berücksichtigung der dienstlichen Interessen vorzunehmen, wobei auf die persönlichen Verhältnisse des Beamten Rücksicht zu nehmen ist. Beamte mit schulpflichtigen Kindern sind für die Zeit der Schulferien bevorzugt einzuteilen."

17 § 31 Abs. 4 DPL 1972 in der Fassung dieses Paragrafen nach dem Landesgesetz LGBl. 2200-78 lautet:

"(4) Hat eine ungerechtfertigte Abwesenheit vom Dienst länger als einen Tag gedauert oder war der Beamte durch Haft, ausgenommen Untersuchungshaft, an der Dienstleistung verhindert, so verliert er für diese Zeit den Anspruch auf seine Bezüge und Nebengebühren. Der Dienststellenleiter kann an Stelle des Geldleistungsentfalles die Anrechnung der versäumten Diensttage auf den noch nicht verbrauchten Erholungsurlaub bewilligen, wenn dies aus sozialen Gründen geboten erscheint. Den schuldlosen Angehörigen eines in Haft befindlichen Beamten gebührt ab dem auf den Geldleistungsentfall folgenden Monatsersten ein Versorgungsgeld sinngemäß nach § 89 Abs. 2 und 11."

18 In der abgesonderten Zulassungsbegründung wird u.a. als Zulassungsgrund - zusammengefasst - die Frage geltend gemacht, ob das Landesverwaltungsgericht Niederösterreich zu Recht auf Grund einer angenommenen Zulässigkeit der Erlassung eines Rechtsgestaltungsbescheides, welcher rückwirkend näher genannte Zeiten als solche eines Erholungsurlaubes festlegt, auf die Unzulässigkeit eines Feststellungsantrages betreffend die Frage, ob der Beamte durch die seinerzeitige Weigerung des Dienststellenleiters in seinen Rechten verletzt wurde, geschlossen hat.

19 Zu dieser Frage - so der Revisionswerber - bestehe keine Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes. Die vom Landesverwaltungsgericht Niederösterreich getroffene Beurteilung entspreche auch nicht den in der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes zu Sonderurlauben herausgearbeiteten Grundsätzen.

20 Mit diesem Vorbringen zeigt der Revisionswerber - anders als die Revisionsbeantwortung meint - die Zulässigkeit der vorliegenden Revision auf:

21 Insoweit die Revisionsbeantwortung vorbringt, die Zulassungsbegründung erfülle schon das in der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes entwickelte formelle Erfordernis nicht, wonach der Revisionswerber jene Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes, gegen die die angefochtene Entscheidung behauptetermaßen verstoße, konkret anzuführen habe, ist ihr entgegenzuhalten, dass der Revisionswerber gerade nicht die Rechtsauffassung vertrat, die von ihm formulierte Zulassungsfrage sei vom Verwaltungsgerichtshof bereits gelöst worden, sondern sich ausdrücklich darauf berief, dass zur hier relevanten, auf den Erholungsurlaub bezogenen Rechtsfrage keine Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes bestehe. Die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes zum Sonderurlaub erachtete der Revisionswerber ausdrücklich als für die hier maßgebliche Rechtsfrage nicht einschlägig und vertrat darüber hinaus die Auffassung, dass die in der zum Sonderurlaub ergangenen Rechtsprechung entwickelten Grundsätze eher gegen als für die vom Landesverwaltungsgericht Niederösterreich zum Erholungsurlaub vertretene Rechtsansicht sprechen.

22 Der Revisionswerber ist daher im Recht, dass es zu der oben umschriebenen Rechtsfrage keine Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes gibt.

23 Zwar ist zuzubilligen, dass die im dienstbehördlichen Bescheid zitierte Rechtsprechung eine Zulässigkeit der rückwirkenden Gewährung von Sonderurlaub durch rechtsgestaltenden Bescheid - insbesondere, wenn im strittigen Zeitraum Erholungsurlaub genommen wurde - nahe legen könnte. Die Interessenslage betreffend eine rückwirkende Gewährung von Sonderurlaub ist freilich von den gesetzlichen Voraussetzungen hiefür, vom zulässigen Höchstmaß der Freistellung sowie von den Rechtsfolgen einer nachträglichen Erteilung (Wegfall des verbrauchten Erholungsurlaubes), her mit jener betreffend eine rückwirkende Festlegung von Zeiten eines Erholungsurlaubes nicht vergleichbar. Die im dienstbehördlichen Bescheid zitierte Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes stellt somit keine für die oben umschriebene Rechtsfrage einschlägige Judikatur dar.

24 Zur Frage der Zulässigkeit der rückwirkenden Festlegung von Zeiten als solche von Erholungsurlaub wurde in VwGH 29.7.1992, 88/12/0199, zur Rechtslage für Bundesbeamte lediglich ausgeführt, dass eine solche im Einvernehmen zwischen dem hiefür zuständigen Organ und dem betroffenen Beamten erfolgen darf. Keine Rechtsprechung besteht zur Frage, ob ein Beamter durch entsprechende Antragstellung eine solche Festlegung auch gegen den Willen des zuständigen behördlichen Organs erzwingen kann. Ein diesbezügliches Interesse des Beamten könnte allenfalls darin gelegen sein, eine ungerechtfertigte Abwesenheit vom Dienst nachträglich in Zeiten eines Erholungsurlaubes "umgewandelt" zu erhalten. Diesem Interesse des Beamten wird im Bereich der DPL 1972 schon durch die Möglichkeit einer Antragstellung auf Rechtsgestaltung durch den Dienststellenleiter gemäß § 31 Abs. 4 DPL 1972 Rechnung getragen.

25 Selbst wenn man aber auch im Bereich der DPL 1972 ein subjektives Recht des Beamten auf rückwirkende Festlegung eines bestimmten Zeitraumes als solchen von Erholungsurlaub bejahen wollte, stünde damit noch nicht fest, dass der Urlaubswerber in Verfolgung seines Interesses an der Hintanhaltung von Wiederholungen - anstelle der Geltendmachung eines Feststellungsbegehrens - jedenfalls eine solche Rechtsgestaltung (mit dem für ihn damit verbundenen Nachteil des Verlustes des Anspruches auf Erholungsurlaub für den rückwirkend festgelegten Zeitraum, in welchem tatsächlich kein Erholungsurlaub konsumiert wurde) in Anspruch zu nehmen hätte. Die allfällige Zulässigkeit eines Antrages auf rückwirkende Rechtsgestaltung stünde dem Interesse des Beamten an einer - der Hintanhaltung von Wiederholungsfällen dienenden - Feststellung der Rechtswidrigkeit der seinerzeitigen Weigerung, ihm ex ante Urlaub zu gewähren, somit per se nicht entgegen, weil ihm nicht zugemutet werden kann, allein zur Klärung dieser Frage Ansprüche auf Erholungsurlaub "aufzuwenden", ohne einen solchen tatsächlich genutzt zu haben.

26 Im Rahmen der - nach dem Vorgesagten zulässigen - Revision war freilich vorrangig folgende Rechtsverletzung aufzugreifen:

27 Bescheidförmige Feststellungen und bescheidförmige Rechtsgestaltungen sind verschiedene "Sachen" (vgl. VwGH 23.6.2014, 2013/12/0224).

28 Das Landesverwaltungsgericht Niederösterreich hat zutreffend erkannt, dass der Antrag des Revisionswerbers vom 30. Juni 2016 ausdrücklich als Feststellungsantrag formuliert und in dieser Form auch aufrechterhalten wurde. Die Niederösterreichische Landesregierung hat in ihrem Bescheid vom 7. Oktober 2016 aber nicht über den am 30. Juni 2016 gestellten Feststellungsantrag, sondern über das - ihres Erachtens aufrechterhaltene - Begehren des Revisionswerbers vom 24. Juni 2016 auf - nunmehr rückwirkende - Gewährung von Erholungsurlaub entschieden.

29 "Sache" des Beschwerdeverfahrens ist grundsätzlich die Angelegenheit, die den Inhalt des Spruchs der Verwaltungsbehörde gebildet hat. Vor diesem Hintergrund wäre als Erledigung einer zulässigen Beschwerde "in der Sache" gemäß § 28 Abs. 1 und 2 VwGVG hier lediglich eine Entscheidung über die Frage der Rechtmäßigkeit der Abweisung eines Antrages auf rückwirkende Festlegung des betroffenen Zeitraumes als solchen von Erholungsurlaub in Betracht gekommen.

30 Im Rahmen der "Sache", über die die Verwaltungsbehörde entschieden hat, hätte sich auch der Beschwerdeantrag des Revisionswerbers zu halten gehabt. Der hier in der Beschwerde allein gestellte, auf die Erlassung eines Feststellungsbescheides gerichtete Antrag lag somit außerhalb der "Sache", über die die Dienstbehörde entschieden hat; die Beschwerde wäre daher vom Verwaltungsgericht zurückzuweisen gewesen (vgl. VwGH 31.1.2017, Ra 2015/03/0066).

31 Indem das Landesverwaltungsgericht Niederösterreich demgegenüber den Feststellungsantrag vom 30. Juni 2016, über den die Verwaltungsbehörde nicht entschieden hatte, zurückwies, belastete es sein Erkenntnis mit Rechtswidrigkeit infolge funktioneller Unzuständigkeit, weshalb der Aufhebungsgrund des § 42 Abs. 2 Z 2 VwGG verwirklicht ist.

32 Dies versetzt den Verwaltungsgerichtshof in die Lage, von seiner Befugnis gemäß § 42 Abs. 4 VwGG Gebrauch zu machen, in der Sache des Beschwerdeverfahrens selbst, und zwar im Sinne der Zurückweisung der Beschwerde zu entscheiden.

33 Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 47 ff VwGG in Verbindung mit der VwGH-Aufwandersatzverordnung 2014, BGBl. II Nr. 518/2013.

Wien, am 20. Dezember 2017