Gemeinden erfüllen eine Bindegliedfunktion zwischen dem Staat und den Bürgern, in rechtlicher und in politischer Hinsicht.1 Diese Funktion ist bei der Änderung von Gemeindestrukturen zentral zu berücksichtigen: (1.) Verfassungsrechtlich kommt der Gemeinde als Selbstverwaltungskörper und "dritte[r] Ebene des Bundesstaates"2 eine relativ starke Stellung zu (Art 115 ff B-VG3).4 Aus den Kompetenzen und Aufgaben der Gemeinde in einem eigenen und einem übertragenen Wirkungsbereich ergibt sich ein "funktionales Leitbild" als Rahmen für Änderungen der Gemeindestrukturen.5 Reformen sind zudem am Sachlichkeitsgebot zu messen, das aus dem Gleichheitssatz erfließt. Sie unterliegen einer Vertretbarkeitskontrolle im Hinblick auf das Ziel einer Verbesserung der Kommunalstruktur.6 (2.) Politische Parameter bestehen in Eigeninteressen von Politik und Verwaltung (an Macht und Ressourcen)7 und den Interessen der betroffenen Bevölkerung an einer bürgernahen Verwaltung und Partizipation in Entscheidungsprozessen. Sie erfordern Transparenz und Rechtfertigung von Reformvorhaben. Insgesamt bewegen sich Reformen zwischen den Anforderungen einer effizienten kommunalen Selbstverwaltung und der Gewährleistung von Partizipation und Bürgernähe.
