VwGH 2010/07/0006

Spruch:

Die Beschwerde wird als unbegründet abgewiesen.

Der Beschwerdeführer hat dem Land Steiermark Aufwendungen in der Höhe von EUR 610,60 binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

Begründung

Der Beschwerdeführer ist bzw. dessen Rechtsvorgänger waren Eigentümer von mit Weiderechten nach dem Steiermärkischen Einforstungslandesgesetz 1983 (StELG) belasteten Grundflächen der EZ. 361 GB F. Diese Weiderechte fußen auf den Regulierungserkenntnissen Nr. 790/1865 und 276/1870.

Am 13. Mai 1966 kam es zum Schutz der Forstkulturen zu einem Übereinkommen über die Art und Weise der Verpflockung im Bereich der Grundflächen des Rechtsvorgängers des Beschwerdeführers. Dieses Übereinkommen wurde in Anwesenheit mehrerer Organwalter der Agrarbezirksbehörde Graz (ABB) abgeschlossen. Für den Rechtsvorgänger des Beschwerdeführers unterfertigten dessen Söhne das Übereinkommen und erklärten, die fehlende Vollmacht nachzureichen; für die Weideberechtigten wurde es vom Obmann der damals bestehenden Einforstungsgenossenschaft bzw. vom Geschäftsführer unterfertigt. In den vier Punkten des Übereinkommens wurden die Verpflockungsmaßnahmen dargestellt, die einzelnen Arbeitsvorgänge konkret zugeordnet (Bereitstellung, Zuschnitt und Entastung durch den Verpflichteten, alle weiteren Arbeitsvorgänge durch die Berechtigten) und der Entnahmeort näher beschrieben.

Eine agrarbehördliche Genehmigung des Übereinkommens findet sich im vorliegenden Verwaltungsakt der ABB nicht.

Sowohl in einer weiteren Niederschrift der ABB vom 25. Februar 1982 (über den Wiederauftrieb auf den T-Stein und die M-Alm) als auch vom 12. September 1988 wird auf das zitierte Übereinkommen vom 13. Mai 1966 Bezug genommen und festgehalten, dass die dort vereinbarten Punkte "weiterhin aufrecht bleiben sollten".

Mit Schreiben vom 14. Mai 2007 wandte sich die "Weidegemeinschaft T-Stein" an den Beschwerdeführer und brachte zur Kenntnis, dass sie zum Überkommen vom 13. Mai 1966 betreffend die Art und Weise der Verpflockung zum Schutze der Forstkulturen eine Rechtsauskunft der ABB eingeholt habe. Dieser zufolge werde dieses Übereinkommen nicht anerkannt, da die in der Niederschrift geforderte Vollmacht nicht nachgereicht worden sei. Die Weidegemeinschaft ersuche den Beschwerdeführer gemäß § 9 Abs. 2 StELG, das für die Abzäunung und Verpflockung erforderliche Material in einem für die Sicherung unmittelbar gebrauchsfähigen Zustand am Sicherungsort unentgeltlich beizustellen. Die Arbeitsleistung werde von der Weidegenossenschaft durchgeführt.

Mit Schreiben vom 16. Mai 2007 wandte sich der Beschwerdeführer an die ABB und brachte vor, die Berechtigten hielten sich nicht mehr an das Übereinkommen vom 13. Mai 1966, sodass er für die größeren zusammenhängenden Flächen eine Hegelegung beantrage, um die Schäden an den Forstkulturen hintanzuhalten.

Mit zwei Bescheiden der ABB vom 26. Juni 2007 wurde auf näher bezeichneten Teilen bestimmter Grundstücke der A- bzw der B-Alpe die Hegelegung durch Verpflockung angeordnet. Aus der Begründung der Bescheide ergibt sich unter anderem, dass die Vereinbarung vom 13. Mai 1966 keine Außenwirkungen habe, da sie nicht allen Berechtigten und Verpflichteten zugestellt worden sei, dem Gesetz (§ 51 StELG) widerspreche und damals wie heute nicht genehmigungsfähig sei; daher habe eine agrarbehördliche Genehmigung bis heute nicht erteilt werden können.

Der Beschwerdeführer erhob gegen diese Bescheide Berufung und verwies auf die seines Erachtens gegebene Rechtswirksamkeit der Vereinbarung.

Die belangte Behörde wies die Berufung des Beschwerdeführers mit rechtskräftigem Bescheid vom 26. September 2007 gemäß § 66 Abs. 4 AVG als unbegründet ab. In der Begründung vertrat sie den Standpunkt, das Übereinkommen vom 13. Mai 1966 hätte zu seiner Wirksamkeit einer agrarbehördlichen Genehmigung nach § 51 StELG bedurft, die nicht vorliege. Die Zustellung einer Abschrift des Übereinkommens sei einer bescheidmäßigen Genehmigung nicht gleichzuhalten. Einer Verletzung der Entscheidungspflicht könne mittels Devolutionsantrages begegnet werden. Auch aus den §§ 54 und 55 StELG könne für den Standpunkt des Beschwerdeführers nichts gewonnen werden.

Im Akt liegt weiters ein an die ABB gerichtetes Schreiben des Verfassungsdienstes der Steiermärkischen Landesregierung vom 30. Mai 2007 über die Frage der Rechtsgültigkeit des vor der ABB abgeschlossenen Parteienübereinkommens. Aus dem Schreiben geht hervor, dass alle über die Ausübung von Nutzungsrechten getroffenen Parteienübereinkommen zu ihrer Rechtswirksamkeit einer agrarbehördlichen Genehmigung bedurft hätten. Da die Niederschrift damals von der ABB lediglich aufgenommen und kein Genehmigungsakt gesetzt worden sei, könne das Parteienübereinkommen keine Rechtswirkung nach außen erlangen.

Mit Schriftsatz vom 22. Juli 2009 wandte sich der Beschwerdeführer unter Bezugnahme auf dieses Schreiben an die ABB und vertrat den Standpunkt, dass zweifellos ein Vergleich, der nicht nur vor der ABB abgegeben worden, sondern von den Beamten der ABB aufgesetzt und auch unterfertigt worden sei, so zu verstehen sei, dass die ABB ein derartiges Protokoll bzw. eine Vereinbarung damit auch genehmige. Zumindest habe es nach der alten Rechtslage keiner Niederschrift in Bescheidform bedurft, weshalb auch ausdrücklich im § 53 StELG die Erklärungen vor der ABB und die mit deren Genehmigung abgeschlossenen Vergleiche erwähnt seien. Das Übereinkommen vom Jahr 1966 sei im Übrigen bis 2007 von beiden Seiten immer in dieser Form eingehalten worden. Er stelle daher den Antrag auf rechtsverbindliche Feststellung, dass das zwischen dem verpflichteten Eigentümer der Forstwirtschaft EZ 361 und dessen Rechtsnachfolger und den Weideberechtigten dieser Liegenschaft in der Niederschrift vom 13. Mai 1966 abgeschlossene Übereinkommen über Art und Weise der Verpflockung rechtsgültigen Bestand habe.

Die ABB wies mit Bescheid vom 25. August 2009 den Antrag des Beschwerdeführers gemäß § 68 Abs. 1 AVG wegen entschiedener Sache zurück. Sie begründete dies damit, dass sich aus der Begründung des Bescheides der belangten Behörde vom 26. September 2007 ergebe, dass das Übereinkommen vom 13. Mai 1966 zu seiner Rechtswirksamkeit der agrarbehördlichen Genehmigung bedurft hätte. Dieser Bescheid sei in Rechtskraft erwachsen. Die Vereinbarung vom 13. Mai 1966 habe keinen rechtsgültigen Bestand, ihre Einhaltung sei freiwillig erfolgt.

Gegen diesen Bescheid erhob der Beschwerdeführer Berufung, in der er geltend machte, dass ein vor der Agrarbehörde abgeschlossenes Rechtsgeschäft nicht mit gesondertem Bescheid von der eigenen Behörde zu genehmigen sei. Dieses Verständnis ergebe sich auch aus den §§ 53 bis 55 StELG. Auch ohne agrarbehördlichen Genehmigungsbescheid seien die seinerzeitigen Erklärungen der Parteien bindend, was bedeute, dass das damals abgeschlossene Übereinkommen einzuhalten sei. Auch wenn die Niederschrift vom 13. Mai 1966 als Übereinkommen betitelt sei, sei sie aber als eine vor der Agrarbehörde abgegebene Erklärung zu verstehen. Derartige Erklärungen und damit Übereinkommen könnten einseitig nicht mehr abgeändert werden. Im Übrigen ersetze auch die langjährige Übung unter agrarbehördlicher Aufsicht eine seinerzeit fehlende Bescheinigung. Anderenfalls würde jeglicher Rechtschutzgedanke ad absurdum geführt.

Die belangte Behörde führte am 28. Oktober 2009 über die Berufung eine mündliche Verhandlung durch, in der der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers im Wesentlichen sein Berufungsvorbringen wiederholte und betonte, dass lediglich ein "Privatvertrag" der agrarbehördlichen Genehmigung bedürfe, nicht jedoch die vor der ABB abgeschlossenen Verträge. Weiters habe sich die belangte Behörde in ihrem im erstinstanzlichen Bescheid erwähnten Berufungsbescheid nicht mit der Art der Verpflockung auseinandergesetzt, sodass entschiedene Sache nicht vorliegen könne. Sein Antrag habe auf Feststellung gelautet, weil eine solche für alle Zukunft wirke; einen Leistungsbescheid zu verlangen, habe keinen Sinn. Der Beschwerdeführer selbst gab im Rahmen der mündlichen Verhandlung an, sein Vater und sein Onkel hätten damals im Jahre 1966 mündlich die Vollmacht des Großvaters als Eigentümer besessen. Außerdem sei die Übung 40 Jahre lang so erfolgt wie vereinbart und es hätte nie Schwierigkeiten gegeben.

Mit dem nunmehr angefochtenen Bescheid vom 28. Oktober 2009 wurde die Berufung des Beschwerdeführers als unbegründet abgewiesen. Nach Wiedergabe des Gangs des Verwaltungsverfahrens und der entscheidungswesentlichen Gesetzesbestimmungen erklärte die belangte Behörde, dem Beschwerdeführer sei zuzustimmen, dass die ABB in der Regel nur Parteienübereinkommen über die Ausübung der Nutzungsrechte protokollieren werde, die mit keinem Mangel eines Versagungsgrundes gemäß § 51 Abs. 2 StELG behaftet seien. Diese pragmatisch anmutende Rechtsansicht zu solchen Parteienübereinkommen, wozu auch Vereinbarungen über die Verpflockung von Aufforstungen zählten, stehe jedoch im Gegensatz zum Wortlaut des § 51 Abs. 1 leg. cit., wonach alle über die Ausübung der Nutzungsrechte getroffenen Parteienübereinkommen der agrarbehördlichen Genehmigung bedürften. Diese Bestimmung erscheine aber sachgerecht, zumal die Behörde gemäß § 14 Abs. 1 AVG auch verpflichtet sei, ein dem Gesetz widersprechendes Übereinkommen niederschriftlich festzuhalten. Kennzeichen des Verwaltungsverfahrens sei, dass die Behörde einseitig, also auch ohne Zustimmung oder sogar gegen den in einem Übereinkommen ausgedrückten Willen der Parteien im öffentlichen Interesse einer leistungsfähigen Land- und Forstwirtschaft die Rechtslage gestalten könne. Das Genehmigungserfordernis des § 51 leg. cit. sei daher so zu verstehen, dass alle Parteienübereinkommen über die Ausübung der Nutzungsrechte, gleichgültig, ob sie von den Parteien vorgelegt oder von der Behörde in eine Niederschrift aufgenommen würden, durch Bescheid genehmigt werden müssten. Dieses Genehmigungserfordernis treffe auch auf streitbereinigende Vergleiche gemäß § 53 leg. cit. zu, nicht jedoch auf einseitige Parteienerklärungen und ermögliche den Parteien eine Überprüfung dieser Rechtsansicht im Verwaltungsweg.

Feststellungsbescheide seien nur subsidiäre Rechtsbehelfe, die nur dann in Betracht kämen, wenn die betreffende Rechtsfrage nicht in einem anderen Verfahren - vor Verwaltungsbehörden oder Gerichten - geklärt werden könne, oder wenn ein solches Verfahren nicht zumutbar sei. Die ABB habe den Antrag auf Erlassung eines Feststellungsbescheides wegen entschiedener Sache gemäß § 68 Abs. 1 AVG zurückgewiesen. Die Zurückweisung des Feststellungsantrages im Gegenstande wäre aber damit zu begründen gewesen, dass durch ein anderes Verfahren, nämlich nach einem Antrag auf Genehmigung des Übereinkommens gemäß § 51 StELG die betreffende Rechtsfrage gelöst werden könne. Der Antrag auf Erlassung eines Feststellungsbescheides wäre daher, da bisher über einen solchen Antrag noch nicht entschieden worden sei, von der ABB nicht gemäß § 68 Abs. 1 AVG wegen entschiedener Sache, sondern wegen der Möglichkeit, einen Rechtsgestaltungsbescheid gemäß § 51 StELG zu erlangen, als unzulässig zurückzuweisen gewesen. Im Ergebnis könne der Antragsteller mit seinem Antrag keine Entscheidung in der Sache, also eine Entscheidung darüber, ob das Übereinkommen aus dem Jahre 1966 als genehmigt nach § 51 Abs. 1 StELG gelte oder nicht, erreichen. Der Beschwerdeführer sei somit durch den Bescheid der ABB nicht in seinen subjektivöffentlichen Rechten beschwert und die Berufung sei als unbegründet abzuweisen.

Gegen diesen Bescheid richtet sich die vorliegende Beschwerde, in der Rechtswidrigkeit des Inhaltes geltend gemacht wird.

Der Beschwerdeführer meint, die belangte Behörde habe die Subsidiarität und die Zulässigkeit eines Feststellungsbegehrens unrichtig beurteilt. Es gehe lediglich um die Rechtsfrage, ob die vor der ABB abgegebene Erklärung in der Niederschrift vom 13. Mai 1966 ein rechtsgültiger und somit ein wirksamer Vertrag sei. Würde in einem Verfahren gemäß § 51 StELG um die Genehmigung des Inhaltes der seinerzeitigen Vereinbarung angesucht werden, so wäre damit schon unterstellt, dass die seinerzeitige Vereinbarung nicht ausreichend gewesen sei. Dies würde der ABB das Recht eröffnen, eine solche Vereinbarung nach ihrem Rechtsverständnis nicht zu genehmigen. Diese Gelegenheit solle sich aber nicht eröffnen. Im Feststellungsbescheid solle rechtsverbindlich ausgedrückt werden, dass die seinerzeitige Vereinbarung, die auch zweimal bekräftigt und seit mehr als 40 Jahren unbeanstandet ausgeübt worden sei, weiterhin Gültigkeit besitze und keiner weiteren Genehmigung durch die Behörde bedürfe. Dies sei ein maßgebender Unterschied. Die Lösung dieser Rechtsfrage könne nur in einem Feststellungsbescheid ergehen. Das eminente rechtliche Interesse der antragstellenden Partei an der Feststellung sei evident.

Schließlich habe die belangte Behörde auch die Gültigkeit der vor der Behörde abgeschlossenen Vereinbarung nicht richtig beurteilt. Er vertrete weiterhin den Standpunkt, dass mit der Beurkundung eines derartigen Übereinkommens vor der Behörde und Unterfertigung durch die berechtigten Vertreter der Agrarbehörde eine Genehmigung impliziert sei und kein zusätzlicher Genehmigungsbescheid erlassen werden müsste.

Die belangte Behörde erstattete eine Gegenschrift, in der sie die kostenpflichtige Abweisung der Beschwerde beantragte.

Auch die Obmänner der Gemeinschaft der Weideberechtigten der A-Alpe bzw. der B-Alpe erstatteten je eine Gegenäußerung.

Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:

1. Gegenstand des vorliegenden Verwaltungsverfahrens ist der Antrag auf Feststellung, dass die seinerzeitige Vereinbarung vom 13. Mai 1966 rechtsgültigen Bestand hat. Dieser Antrag wurde durch die belangte Behörde (im Instanzenzug) zurückgewiesen; dies mit der Begründung, dass es wegen der Subsidiarität des Feststellungsantrages unzulässig sei, einen solchen Antrag zu stellen.

Zu prüfen ist daher die Rechtmäßigkeit der Verweigerung der Sachentscheidung über diesen Feststellungsantrag. Weil die belangte Behörde keine inhaltliche Entscheidung über die begehrte Feststellung traf, erübrigte sich ein Eingehen auf die Frage der Genehmigungspflicht des verfahrensgegenständlichen Übereinkommens.

2. Nach der ständigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes kann ein Feststellungsbescheid nur über Rechte oder Rechtsverhältnisse ergehen, wenn dies von einer Partei beantragt wird, diese ein rechtliches Interesse an der Feststellung hat, es sich um ein notwendiges, letztes und einziges Mittel zweckentsprechender Rechtsverteidigung handelt oder wenn die Feststellung im öffentlichen Interesse liegt; dies jeweils unter der weiteren Voraussetzung, dass die maßgeblichen Rechtsvorschriften eine Feststellung dieser Art nicht ausschließen. Generell sind Feststellungsbescheide unzulässig, wenn die strittige Rechtsfrage im Rahmen eines anderen vorgesehenen gesetzlichen Verwaltungsverfahrens entschieden werden kann (vgl. die hg. Erkenntnisse vom 18. Dezember 2002, 2002/17/0282, vom 25. April 1996, 95/07/0216, und vom 30. Juni 2011, 2007/07/0172).

Daraus folgt, dass für einen Feststellungsbescheid dort kein Raum ist, wo ein Leistungsbescheid möglich ist (vgl. u.a. die hg. Erkenntnisse vom 19. Oktober 1994, 94/12/0206, und vom 30. März 2004, 2002/06/0199) und dass eine Vorfrage, die im Zuge eines Verwaltungsverfahrens zu lösen ist, nicht aus diesem Verfahren herausgegriffen werden und zum Gegenstand eines selbständigen Feststellungsbescheides gemacht werden kann (vgl. die hg. Erkenntnisse vom 15. Juni 2011, 2008/05/0200, und vom 14. Dezember 2007, 2007/05/0220).

Dementsprechend fehlt ein Feststellungsinteresse umso mehr, wenn die strittige Rechtsfrage im Rahmen eines anderen gesetzlich vorgesehenen Verfahrens entschieden oder die den Gegenstand der Feststellung bildende Frage aus der Begründung eines in Rechtskraft erwachsenen Bescheides beantwortet werden kann (vgl. die hg. Erkenntnisse vom 13. Dezember 1983, 83/07/0065 und vom 16. September 2011, 2008/02/0242; vgl. dazu auch Hengstschläger/Leeb, AVG, Rz 77ff zu § 56).

3. Die ABB und die belangte Behörde stützten die Zurückweisung des Antrags auf unterschiedliche Argumentationslinien. Ging die belangte Behörde vom Offenstehen eines anderen Verfahrens zur Klärung der an sie herangetragenen Frage aus, so argumentierte die ABB mit der Begründung eines in Rechtskraft erwachsenen Bescheides, in der diese Frage bereits beantwortet worden war.

Die belangte Behörde hat zutreffend erkannt, dass es dabei nicht um das Vorliegen einer entschiedenen Sache nach § 68 Abs. 1 AVG, sondern um die Subsidiarität eines Feststellungsbegehrens im Sinne der obzitierten Rechtsprechung geht. Dieses Verständnis zu Grunde gelegt, treffen aber beide Begründungslinien zu.

3.1. Aus der Begründung des rechtskräftigen Bescheides der belangten Behörde vom 26. September 2007 ergibt sich eine detaillierte inhaltliche Auseinandersetzung dieser Behörde mit der Frage der letztlich verneinten Rechtsgültigkeit des Übereinkommens vom 13. Mai 1966. Dem Beschwerdeführer wäre es möglich gewesen, diesen Bescheid bei den Gerichtshöfen des öffentlichen Rechtes in Beschwerde zu ziehen. Dies hat er unterlassen.

Die den Gegenstand der Feststellung bildende Frage kann daher bereits aus der Begründung eines in Rechtskraft erwachsenen Bescheides beantwortet werden, sodass sich daraus die Unzulässigkeit des Feststellungsantrages ergibt.

3.2. Unstrittig ist, dass das Übereinkommen aus dem Jahr 1966 über keine agrarbehördliche Bewilligung verfügt. Es stünde dem Beschwerdeführer daher frei, einen Antrag auf agrarbehördliche Genehmigung des Übereinkommens zu stellen und dort seinen Rechtstandpunkt näher darzutun. Träfe die Ansicht des Beschwerdeführers zu, wonach bereits eine Genehmigung implizit erteilt worden sei bzw. gar keine Genehmigung notwendig wäre, so wäre sein Antrag zurückzuweisen.

Der Beschwerdeführer kann durch die Einbringung eines Feststellungsantrages - wie er vorbringt - das Risiko einer negativen Entscheidung über den Genehmigungsantrag nicht vermeiden. Das genannte Verfahren ist geeignet, die Frage der Zulässigkeit des Antrages zu prüfen und damit (auch) die vom Beschwerdeführer aufgeworfene Frage einer Klärung zuzuführen. Kann die strittige Rechtsfrage im Rahmen eines anderen gesetzlich vorgesehenen Verfahrens, gegebenenfalls auch durch Zurückweisung, entschieden werden, dann erweist sich aber ein Feststellungsantrag als unzulässig.

4. Die Zurückweisung seines Antrages verletzte den Beschwerdeführer daher nicht in Rechten.

Die Beschwerde war daher gemäß § 42 Abs. 1 VwGG als unbegründet abzuweisen.

Der Ausspruch über den Kostenersatz stützt sich auf die §§ 47 ff VwGG in Verbindung mit der Verordnung BGBl. II Nr. 455/2008.

Wien, am 22. Dezember 2011