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VwGH 2007/06/0270

VwGH2007/06/02701.4.2008

Der Verwaltungsgerichtshof hat durch die Vorsitzende Senatspräsidentin Dr. Giendl und die Hofräte Dr. Bernegger, Dr. Waldstätten, Dr. Rosenmayr und Dr. Bayjones als Richter, im Beisein des Schriftführers Mag. Crnja, über die Beschwerde der Marktgemeinde J, vertreten durch Hohenberg Strauss Buchbauer, Rechtsanwälte GmbH in 8010 Graz, Hartenaugasse 6, gegen den Bescheid der Steiermärkischen Landesregierung vom 17. September 2007, Zl. FA13B-10.10-J4/2007-101, betreffend die Versagung der Genehmigung der Revision des Örtlichen Entwicklungskonzeptes und des Flächenwidmungsplanes, zu Recht erkannt:

Normen

BauRallg;
ROG Stmk 1974 §23;
ROG Stmk 1974 §25;
ROG Stmk 1974 §3 idF 2005/013;
BauRallg;
ROG Stmk 1974 §23;
ROG Stmk 1974 §25;
ROG Stmk 1974 §3 idF 2005/013;

 

Spruch:

Die Beschwerde wird als unbegründet abgewiesen.

Die Beschwerdeführerin hat dem Land Steiermark Aufwendungen in der Höhe von EUR 381,90 binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

​

Begründung

Im Beschwerdefall geht es um die Genehmigung der Revision des örtlichen Entwicklungskonzeptes (samt Entwicklungsplan) und des Flächenwidmungsplanes 4.0 der Beschwerdeführerin. Die belangte Behörde hatte die Auffassung vertreten, dass verschiedene Versagungsgründe vorlägen, die der angestrebten Genehmigung entgegenstünden. Diese Gründe wurden der Gemeinde mit Schreiben vom 23. Mai 2007 (unter Anschluss von Stellungnahmen vom 9. Mai 2006 und 27. November 2006) mitgeteilt. Im Beschwerdefall geht es nur mehr um vier Bereiche, die von Freiland in Bauland (Dorfgebiet) umgewidmet werden sollen.

Die belangte Behörde vertrat hiezu folgenden Standpunkt (auch unter Einschluss der früheren Stellungnahmen sowie der Auffassung bei einer Erörterung am 24. Oktober 2006, hier wiedergegeben nach dem angefochtenen Bescheid):

1. Zum Siedlungsbereich E-G wurde (zusammengefasst) ausgeführt, dass sich dieser dezentrale (geplante) Baulandbereich lediglich auf die Grundlage von drei Wohnhäusern (eines ehemaligen landwirtschaftlichen Betriebes und zweier Einfamilienwohnhäuser) stütze. Im Sinne einer entwicklungsfähigen Baulandabgrenzung sei keine Basis für eine Ausweisung gegeben. So seien nicht einmal die rechtlichen Grundvoraussetzungen für die Festlegung eines Auffüllungsgebietes gemäß § 25 Abs. 2 Z. 2 ROG gegeben. Mit Schreiben vom 25. Mai 2006 sei ebenfalls auf den geringen Baubestand hingewiesen worden, bei dem es sich um einen landwirtschaftlichen Hof in exponierter Gruppenlage handle, in dem allseitig Baulanddorfgebiete ausgewiesen werden sollten, wobei weitere Gehöfte in Nordosten und Südosten in diese Baufläche nicht eingebunden würden. Im Vergleich zu anderen Baubeständen im Gemeindegebiet, welche nicht als Bauland gewidmet würden und vor allem im Vergleich mit unzähligen ähnlichen Situationen in anderen Gemeinden, stelle sich die Frage der Gleichbehandlung. Eine Baulandausweisung dieses Bereiches stelle eine klare Zersiedelung im Sinne eines sporadischen Wachstums von Wohnbebauung in landwirtschaftlich strukturierter Kulturlandschaft dar und bewirke dadurch eine grobe Beeinträchtigung des Orts- und Landschaftsbildes. In einer Niederschrift vom 24. Oktober 2006 über eine Besprechung in der Gemeinde werde zu diesem Baulandbereich festgehalten, dass auf Grund der dezentralen Lage und bisherigen Planungsabsicht der Gemeinde (roter Faden der Planung), diesen Bereich als Freiland festzulegen, eine Baulandausweisung nicht argumentierbar sei.

2. Im Bereich G Nord wurde unter Bezugnahme auf die Einwendung der zuständigen Fachabteilung im Zuge der Entwurfsauflage wiederum auf den Baubestand von drei Wohnhäusern, die dezentrale Lage ohne Bestandsanbindung und die fehlenden Grundvoraussetzungen für die Inanspruchnahme der Ausnahmebestimmung des § 25 Abs. 2 ROG hingewiesen, zumal nicht einmal vier Wohnhäuser bestünden. Zuvor sei auch schon ausgeführt worden, dass der Ortsteil G, bestehend aus den Baulandblöcken 24, 25 und 26, in der Natur eine dezentrale bandartige Entwicklung entlang einer Landesstraße darstelle. Dabei seien die Blöcke 24 und 25 bereits im rechtskräftigen Flächenwidmungsplan 3.0 als Bauland festgelegt worden. Block Nr. 26 und somit der gegenständliche Bereich G-N stelle eine Neufestsetzung von Bauland dar. Hier würden auf einer Länge von ca. 500 m drei Wohnhäuser als Bestandsgrundlage für eine Baulandentwicklung herangezogen und es solle der Bereich zwischen diesen Häusern aufgefüllt werden.

3. Zum Bereich M wurde ausgeführt, dass sich der Planungswunsch im Bereich der dezentral bebauten R-Lage mit zusammen insgesamt vier Hofstellen entlang der Gemeindestraße befinde. Dieser Siedlungsbereich sei bislang nie im Siedlungsleitbild des örtlichen Entwicklungskonzeptes berücksichtigt gewesen und somit auch nie als Bauland festgelegt worden. Unter Hinweis auf eine Ungleichbehandlung mit gleich gelagerten Bestandssituationen im Gemeindegebiet sei eine Festlegung als Bauland raumordnungsfachlich nicht zu begründen. Es würde auch zu einer groben Beeinträchtigung des Orts- und Landschaftsbildes führen (wurde kurz begründet).

4. Zum Bereich R wurde festgehalten, dass sich näher bezeichnete Planungswünsche im Umgebungsbereich von vier Wohnhäusern befänden. Die Voraussetzungen für die Festlegung eines Auffüllungsgebietes lägen nicht vor, weil die Fläche größer als insgesamt 3.000 m2 sei. Auch in der Folge seien die Bedenken der belangten Behörde aufrecht geblieben (wurde näher ausgeführt).

In der Folge fasste der Gemeinderat in seiner Sitzung vom 20. Juni 2007 zu dieser Versagungsandrohung einen Beharrungsbeschluss und führte aus:

" 1. Grundsätzliches:

Es wird insbesondere seitens der FA 17B (siehe Stellungnahme zum Bereich M) mit nahezu identischen Argumenten, nur die Wortwahl ist etwas differenziert, einerseits eine Entwicklung befürwortet und andererseits eine Entwicklung abgelehnt. Dies ist fachlich nicht nachvollziehbar und führt der Sachverständige der Fachabteilung 17B mit dieser Argumentation das Hauptargument der 'groben Beeinträchtigung des Orts- und Landschaftsbildes bzw. der Zersiedelung' ad absurdum.

Abgesehen davon, dass das Raumordnungsgesetz auch andere zentrale Grundsätze als jenen der Hintanhaltung von Zersiedelung kennt, deren Einhaltung nur insgesamt und nicht selektiv zu prüfen ist, kann aufgrund der im Gegenstandsfall anzuwendenden Sach- und Rechtslage von einer Zersiedelung - dem offensichtlich einzigen Mangel bzw. Versagungsgrund - im Sinne der Definition dieses raumordnungsrechtlichen 'Zauberwortes für Versagungen aller Art' durch die Rechtsprechung der Höchstgerichte keine Rede sein. So hat der Verwaltungsgerichtshof in einer Reihe von Erkenntnissen Zersiedelung als eine 'ohne funktionales Erfordernis oder ohne ortsplanerische Konzeption vorgenommene Bebauung außerhalb geschlossener Siedlungen' als eine 'Negativform menschlicher Siedlung' bezeichnet. Vermieden werden sollen in diesem Zusammenhang eine 'missbräuchliche Aushöhlung der Ziele der Raumordnung', die Baulandausweisung 'einer größeren Fläche am Außenrand eines Ortsteiles in einer bisher unberührten Landschaft' bzw. für die Bewertung als Zersiedelungsmaßnahme ausschlaggebend ist.

Insbesondere die Gestaltung und Erhaltung der Landschaft, die wohlgemerkt eine Jahrhunderte alte Kulturlandschaft darstellt und keineswegs eine Natur aus erster Hand ist, wird mit dem sozialen Wandel nicht zu gewährleisten sein. Schon heute zeigen allerorts verfallene Hofstellen ein düsteres Bild des ländlichen Raumes der Zukunft, wo nicht nur Bauruinen vor sich hin verfallen sondern auch die Landschaft mangels Pflege der Verbuschung anheim fällt. Noch wehren sich die verbliebenen Hofbesitzer in ihrem meist schon hohen Alter gegen ihr Schicksal, aber mangels Kraft und Kleingeld und weil ihre Kinder nicht wie früher in ihrer Nähe bleiben dürften, weil das Raumordnungsgesetz und ihre Vollzugsbeamten dies für unzulässig erachten, wird sich in wenigen Jahren das Landschaftsbild in der Ost- und Weststeiermark so verändert haben, dass wir sie nicht wieder erkennen werden:

Die Hanglagen und Grenzertragsböden werden aufgeforstet, Streuobstwiesen werden ebenso verschwunden sein wie Feriengäste und die alten Kleinbauern, die ihre letzen Tage im Altersheim verbringen werden - wenn sie es sich leisten können!

Mit diesen Sachverhaltselementen hat sich die FA 13B nicht auseinandergesetzt, es ist keinerlei Abwägung der räumlichen und strukturellen Gegebenheiten erfolgt, ebenso wenig die Zielsetzung der Entwicklung der Siedlungsstruktur unter Berücksichtigung der ökologischen, wirtschaftlichen und sozialen Tragfähigkeit sowie durch Ausrichtung an der Infrastruktur.

J hat wie alle steirischen Gemeinden mit hohem finanziellem Aufwand die Abwasserentsorgung und Trinkwasserversorgung umgesetzt und nebenbei ein über 60 km langes Netz von Gemeindestraßen zu versorgen. Die Verdichtung bestehender Siedlungsansätze zur Erzielung höherer Rückflüsse für die geleistete Infrastruktur sollte demnach nicht nur im öffentlichen Interesse der Marktgemeinde J gelegen sein, sondern ein übergeordnetes öffentliches Interesse darstellen, da die budgetäre Belastung der Gemeinden allgemein auf diese Art und Weise früher oder später in deren Zahlungsunfähigkeit münden muss.

Abschließend ist im Hinblick auf den o.a. genannten Gleichheitssatz darauf hinzuweisen, dass sowohl die Gemeindeautonomie als auch die Freiheit des Eigentums einschließlich der von dieser abgeleiteten Baufreiheit verfassungsrechtlichen Schutz genießen. Gemeinde und Bürger sind daher keine Bittsteller, sondern besitzen einen Rechtsanspruch darauf, dass Eingriffe in deren Rechtssphären nur dann gerechtfertigt sind, wenn gesetzliche Beschränkungen diese ohne jeden Zweifel gebieten. Selbst für den - hier in keiner Weise gegebenen - Fall, dass nachvollziehbare Argumente für Bewilligung oder Versagung sich die Waage halten würden, müsste nach der ständigen Rechtsprechung beider Höchstgerichte in verfassungskonformer Auslegung der anzuwendenden Bestimmungen im Zweifel zugunsten von Gemeindeautonomie und Baufreiheit entschieden werden. In beiden Bereichen geht es mit der Gestaltung des Zusammenlebens der GemeindebürgerInnen und der nicht unwesentlich Investition einer Bauführung an einem bestimmten Ort um Fragen mit zentraler Bedeutung im menschlichen Leben, deren Beantwortung keinesfalls leichtfertig erfolgen darf.

2. Zu den einzelnen Bereichen:

a. E-G

Der Bereich E-G wird aus siedlungspolitischen und wirtschaftlichen Interessen seitens der Marktgemeinde J beibehalten. Durch die hohe potentielle Anzahl von Baulandwerbern kann der bestehende Siedlungsansatz aufgefüllt und abgerundet werden.

Folgende Bauland-Interessenten sind betroffen:

Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:

Im Beschwerdefall ist das Steiermärkische Raumordnungsgesetz 1974, LGBl. Nr. 127 (kurz: ROG), in der Fassung LGBl. Nr. 13/2005, anzuwenden.

Im Beschwerdefall sind insbesondere folgende Bestimmungen von

Bedeutung:

"§ 3

Raumordnungsgrundsätze

(1) Raumordnungsgrundsätze:

1. Die Qualität der natürlichen Lebensgrundlagen ist durch sparsame und sorgsame Verwendung der natürlichen Ressourcen wie Boden, Wasser und Luft zu erhalten und soweit erforderlich nachhaltig zu verbessern.

2. Die Nutzung von Grundflächen hat unter Beachtung eines sparsamen Flächenverbrauches, einer wirtschaftlichen Aufschließung sowie weit gehender Vermeidung gegenseitiger nachteiliger Beeinträchtigungen zu erfolgen. Die Zersiedelung der Landschaft ist zu vermeiden.

3. Die Ordnung benachbarter Räume sowie raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen aller Gebietskörperschaften sind aufeinander abzustimmen.

(2) Hiebei sind folgende Ziele abzuwägen:

1. Entwicklung der Wirtschafts- und Sozialstruktur der Regionen des Landes unter Bedachtnahme auf die jeweiligen räumlichen und strukturellen Gegebenheiten.

2. Entwicklung der Siedlungsstruktur

  1. 5. Schutz erhaltenswerter Kulturgüter, Stadt- und Ortsgebiete.
  2. 6. Freihaltung von Gebieten mit der Eignung für eine Nutzung mit besonderen Standortansprüchen von anderen Nutzungen, die eine standortgerechte Verwendung behindern oder unmöglich machen, insbesondere
    1. a) für Wohnsiedlungen,
    2. b) Gewerbe und Industriebetriebe,
    3. c) für Erholung, vor allem im Nahbereich von Siedlungsschwerpunkten,

      d) für einen leistungsfähigen Tourismus unter Bedachtnahme auf die wirtschaftliche und soziale Tragfähigkeit, die ökologische Belastbarkeit des Raumes sowie die Erfordernisse des Natur- und Landschaftsschutzes,

    1. e) für eine leistungsfähige Land- und Forstwirtschaft,
    2. f) mit überörtlich bedeutsamen Rohstoffvorkommen.

(3) Im Rahmen der Erstellung und Änderung von Plänen und Programmen (Entwicklungsprogramme, örtliche Entwicklungskonzepte und Flächenwidmungspläne) ist eine Umweltprüfung durchzuführen und ein Umweltbericht (§ 3a) zu erstellen, wenn die Planungen und Programme geeignet sind,

1. Grundlage für ein Projekt zu sein, das gemäß dem Anhang 1 des Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetzes 2000 - UVP Gesetz 2000 in der Fassung des Gesetzes BGBl. I Nr. 50/2002 einer Umweltverträglichkeitsprüfung unterliegt oder

2. Europaschutzgebiete nach dem Steiermärkischen Naturschutzgesetz 1976 erheblich zu beeinträchtigen.

3. Eine Umweltprüfung ist bei den Z. 1 und 2 jedoch dann nicht erforderlich, wenn es sich um geringfügige Änderungen von Plänen und Programmen oder um die Nutzung kleiner Gebiete handelt. Die Landesregierung kann dazu durch Verordnung nähere Bestimmungen einschließlich der erforderlichen Schwellen und Grenzwerte erlassen.

(4) Planungen, für die nicht bereits eine Pflicht zur Umweltprüfung nach Abs. 3 besteht, sind nur dann einer Umweltprüfung zu unterziehen, wenn sie voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen haben. (...)

(5) Eine Umweltprüfung ist für Planungen jedenfalls nicht erforderlich, wenn (...)

(6) ...

(7) Im Rahmen der Erstellung und Änderung von Plänen und Programmen sind die Zielsetzungen des Übereinkommens zum Schutze der Alpen (Alpenkonvention), BGBl. Nr. 477/1995, zu berücksichtigen."

"§ 21

Örtliches Entwicklungskonzept

(1) Zur Festlegung der langfristigen, aufeinander abgestimmten Entwicklungsziele und als Grundlage für weitere Planungen hat jede Gemeinde durch Verordnung ein örtliches Entwicklungskonzept aufzustellen und fortzuführen, wobei eine Abstimmung mit den Nachbargemeinden vorzunehmen ist. Gemeinden, die gemäß § 20 zu einer Raumordnungsgemeinschaft (Gemeindekooperation) zusammengeschlossen sind, haben ihre örtlichen Entwicklungskonzepte aufeinander abzustimmen und sodann in Form eines einheitlichen Gesamtkonzeptes, welches sich auf das Gebiet der Raumordnungsgemeinschaft bezieht, aufzustellen und fortzuführen. Im örtlichen Entwicklungskonzept sind ausgehend von den Ergebnissen der Bestandsaufnahme und unter Bedachtnahme auf überörtliche Planungen die raumbedeutsamen Maßnahmen zur Erreichung dieser Entwicklungsziele sowie deren zeitliche Reihenfolge aufzunehmen. Das örtliche Entwicklungskonzept hat auf einen Planungszeitraum von zumindest 15 Jahren abzustellen und darf nur bei wesentlicher Änderung der Planungsvoraussetzungen geändert werden.

(2) Im örtlichen Entwicklungskonzept sind rechtswirksame Planungen des Bundes und Landes zu berücksichtigen.

(3) Im örtlichen Entwicklungskonzept ist jedenfalls der Baulandbedarf für den Sektor Wohnen und, wenn auf der Basis nachvollziehbarer Prognosen sowie der über örtlichen Planungen möglich, auch für die Sektoren Gewerbe, Industrie, Handelseinrichtungen und Tourismus für den Planungszeitraum abzuschätzen. Das örtliche Entwicklungskonzept hat jedenfalls eine zeichnerische Darstellung für das gesamte Gemeindegebiet zu enthalten. In diesem Entwicklungsplan sind die Funktionen der einzelnen Teilräume, die Entwicklungsrichtungen und Entwicklungsgrenzen von Baugebieten sowie eine inhaltliche und zeitliche Prioritätensetzung der Siedungs- und Freiraumentwicklung zu bestimmen. Gegebenenfalls sind besondere Standorte für Wohnen, Handel, Gewerbe und Industrie (u.a. Siedlungsschwerpunkte), Bereiche mit Nutzungseinschränkungen und deren Pufferzonen und besonders schützenswerte Bereiche (z.B. Ruhezonen und andere Vorrang und Eignungszonen) festzulegen. Die Landesregierung kann nähere Bestimmungen über die Form und den Maßstab der zeichnerischen Darstellung und über die in dieser Darstellung zu verwendenden Planzeichen durch Verordnung festlegen. Eine Abstimmung mit den Nachbargemeinden ist vorzunehmen; der Inhalt der Entwicklungspläne dieser Gemeinden hat entlang der Gemeindegrenzen ersichtlich gemacht zu werden.

(4) Der Aufbau des örtlichen Entwicklungskonzeptes soll dem des regionalen Entwicklungsprogrammes gemäß § 10 entsprechen.

(5) Zur Erreichung der Entwicklungsziele der Gemeinde können in Ergänzung des örtlichen Entwicklungskonzeptes für einzelne Sachbereiche (Sachbereichskonzepte), wie insbesondere für Energiewirtschaft (z.B. Energiekonzepte), Abwasserwirtschaft, Abfallwirtschaft, Verkehr, Umweltschutz, Zonen im Sinne § 23 Abs. 18 sowie die umgebenden Gefährdungsbereiche u. dgl. erlassen werden.

(5a) Gemeinden, die in einem Entwicklungsprogramm gemäß § 8 Abs. 4a zweiter Satz als Vorranggebiete zur lufthygienischen Sanierung in bezug auf die Luftschadstoffemissionen von Raumheizungen ausgewiesen sind, sind verpflichtet, innerhalb von zwei Jahren ab Inkrafttreten des Entwicklungsprogramms kommunale Energiekonzepte gemäß Abs. 5 zu erlassen, in denen jedenfalls die Entwicklungsmöglichkeiten einer Fernwärmeversorgung für das Gemeindegebiet oder Teile desselben (Fernwärmeausbauplan) darzustellen sind. Andere Maßnahmen zur lufthygienischen Sanierung dürfen von der Gemeinde nur dort vorgesehen werden, wo der Fernwärmeausbau technisch undurchführbar oder wirtschaftlich unzumutbar ist. Vorhandene kommunale Energiekonzepte sind hinsichtlich der Entwicklungsmöglichkeiten der Fernwärmeversorgung zu überprüfen und gegebenenfalls anzupassen.

(6) Das örtliche Entwicklungskonzept besteht aus dem Wortlaut und den erforderlichen zeichnerischen Darstellungen. Dem örtlichen Entwicklungskonzept ist ein Erläuterungsbericht anzuschließen. Soweit ein Widerspruch zwischen dem Wortlaut und der zeichnerischen Darstellung besteht, gilt der Wortlaut. Der Erläuterungsbericht hat unter Berücksichtigung der Ergebnisse der Bestandsaufnahme die planerischen Überlegungen für die Festlegungen im örtlichen Entwicklungskonzept und die erforderlichen Unterlagen im Sinne des § 3 Abs. 3 bis 8 zu enthalten.

(7) Über die Auflage des Entwurfes eines örtlichen Entwicklungskonzeptes oder eines Sachbereichskonzeptes hat der Gemeinderat mit Zweidrittelmehrheit zu beschließen. § 29 Abs. 3 gilt sinngemäß. Bei Erforderlichkeit einer Umweltprüfung (§ 3 Abs. 3 und 4) ist der Umweltbericht (§ 3a), bei Nichterforderlichkeit einer Umweltprüfung (§ 3 Abs. 4 und 5) die Begründung hiefür, zusammen mit dem örtlichen Entwicklungskonzept zur Einsicht aufzulegen. Bei Erforderlichkeit einer Umweltprüfung (§ 3 Abs. 3 und 4) muss das örtliche Entwicklungskonzept samt Umweltbericht, bei Nichterforderlichkeit einer Umweltprüfung (§ 3 Abs. 4 und 5) kann das örtliche Entwicklungskonzept allen Gemeindemitgliedern und anderen betroffenen natürlichen und juristischen Personen in einer öffentlichen Versammlung vorgestellt werden. Jedermann ist Gelegenheit zur Abgabe einer Einwendung oder Stellungnahme zu geben. Die Verständigung hat in geeigneter Form zu erfolgen. Nach Maßgabe der technischen Möglichkeiten ist eine Einsichtnahme im Internet zu ermöglichen. Bei zu erwartenden erheblichen Umweltauswirkungen auch außerhalb des Landesgebietes sind die davon betroffenen Nachbarländer gesondert zur Abgabe einer Stellungnahme unter Gewährung einer angemessenen Frist einzuladen. Für das weitere Verfahren sind die Bestimmungen des § 29 Abs. 5 und 6 sinngemäß anzuwenden.

(8) Das beschlossene örtliche Entwicklungskonzept ist mit den dazugehörigen Unterlagen unter Anschluss einer Niederschrift über die Beschlussfassung des Gemeinderates der Landesregierung in zweifacher Ausfertigung unverzüglich zur Genehmigung vorzulegen. Die Landesregierung hat über das örtliche Entwicklungskonzept nach Prüfung der vollständig vorgelegten Unterlagen mit Bescheid zu entscheiden.

(9) Die Genehmigung ist zu versagen, wenn einer der Versagungsgründe im Sinne des § 29 Abs. 9 vorliegt. Für das weitere Verfahren sind die Bestimmungen des § 29 Abs. 10 und 11 sinngemäß anzuwenden."

"§ 23

Bauland

(1) Als vollwertiges Bauland dürfen, soweit nicht Ausnahmen gemäß Abs. 2 vorgesehen werden, nur Grundflächen festgelegt werden, die dem voraussichtlichen Baulandbedarf für die zu erwartende Siedlungsentwicklung in der Gemeinde entsprechen und

...

(5) Im Bauland sind entsprechend den örtlichen Erfordernissen Baugebiete festzulegen. Als Baugebiete kommen hiebei in Betracht:

...

f) Dorfgebiete, das sind Flächen, die vornehmlich für Bauten land- und forstwirtschaftlicher Betriebe in verdichteter Anordnung bestimmt sind, wobei auch Wohngebäude und Gebäude, die den wirtschaftlichen, sozialen, religiösen und kulturellen Bedürfnissen der Bewohner dienen, errichtet werden können;

..."

"§ 25

Freiland

(2) Im Freiland können Flächen als Sondernutzung festgelegt werden (...). Als Sondernutzungen gelten insbesondere:

  1. 1. ...
  2. 2. Auffüllungsgebiete, das sind kleinräumige, zusammenhängend bebaute Gebiete außerhalb des Baulandes mit einer unbebauten Fläche von höchstens 3000 m2 Die Festlegung von Auffüllungsgebieten ist nur zulässig, wenn diese Fläche als Bauplatz geeignet und eine dem Stand der Technik entsprechende Abwasserreinigung gesichert ist, diese Fläche ausschließlich für Wohnbauten bestimmt und von mindestens vier Wohnhäusern, die mit den künftigen Bauten eine optische Einheit bilden müssen, umgeben ist und durch die weitere Bebauung eine Verbesserung des Orts- und Landschaftsbildes erzielt werden kann. Auffüllungsgebiete dürfen für das gesamte Gemeindegebiet nur einmalig und anläßlich einer Revision festgelegt werden.

    ...

(5) Die land- und forstwirtschaftliche Nutzung schließt das Recht ein, einmalig im unmittelbaren Anschluß an die bestehenden Gebäude (Hoflage) auf demselben Grundstück

  1. 1. Altbauten für Wohnzwecke durch Neubauten zu ersetzen und
  2. 2. ein betriebszugehöriges Einfamilienwohnhaus zu errichten.

    Stellt der Altbau gemäß Z. 1 eine baukulturell bemerkenswerte und gebietstypische Bausubstanz dar, so kann das Gebäude, ohne abgetragen werden zu müssen, auch einer anderen Nutzung zugeführt werden, wenn damit die Erhaltung und fachgerechte Sanierung verbunden ist.

    ..."

    "§ 29

    Verfahren

(1) Die Absicht, einen Flächenwidmungsplan zu erlassen, hat der Gemeinderat durch Beschluß zu fassen. Der Beschluß ist für die Dauer der in der Kundmachung bezeichneten Frist durch Anschlag an der Amtstafel der Gemeinde, in der Landeshauptstadt Graz durch einmalige Verlautbarung im Amtsblatt, kundzumachen. Die Kundmachung soll auch sonst ortsüblich und zweckmäßig bekanntgemacht werden. Die Kundmachung hat zu bestimmen, daß innerhalb einer kalendermäßig genau zu bezeichnenden Frist, die mindestens vier Wochen betragen muß, wobei die Berechnung nach dem Tag des Anschlages an der Amtstafel der Gemeinde, in der Landeshauptstadt Graz mit der Verlautbarung im Amtsblatt, erfolgt, jedes Gemeindemitglied sowie jede physische und juristische Person, die ein berechtigtes Interesse glaubhaft machen kann, Bauvorhaben und sonstige Planungsinteressen sowie Planungsanregungen dem Gemeindeamt (Magistrat) schriftlich bekanntgeben kann. Die Kundmachung hat eine Aufforderung zu enthalten, daß Eigentümer von Grundstücken, deren Verwendung als Vorbehaltsflächen möglich ist, diese Grundstücke der Gemeinde zum Kauf anbieten sollen. Von der Kundmachung sind spätestens am Tag des Anschlages an der Amtstafel, in der Landeshauptstadt Graz am Tag der Verlautbarung im Amtsblatt, die benachbarten Gemeinden, die Kammer der gewerblichen Wirtschaft für Steiermark, die Landeskammer für Land und Forstwirtschaft, die Kammer für Arbeiter und Angestellte für Steiermark, die Steiermärkische Kammer für Arbeiter und Angestellte in der Land und Forstwirtschaft sowie die Bundes und Landesdienststellen und weitere Körperschaften öffentlichen Rechtes, die von der Landesregierung nach Maßgabe der von diesen wahrzunehmenden Aufgaben durch Verordnung festzulegen sind, schriftlich zu benachrichtigen, soweit sie davon betroffen sind. Die Benachrichtigung soll so erfolgen, daß die Kundmachungsfrist von vier Wochen gewahrt bleibt.

(2) Der Gemeinderat hat vor Auflage des Entwurfes des Flächenwidmungsplanes das örtliche Entwicklungskonzept (§ 21) zu beschließen.

(3) Über die Auflage des Entwurfes des Flächenwidmungsplanes hat der Gemeinderat zu beschließen. Vor Beschluß der Auflage soll eine Beratung im Sinne des § 19 Abs. 1 erfolgen. Der Entwurf ist durch mindestens acht Wochen im Gemeindeamt (Magistrat) während der Amtsstunden zur allgemeinen Einsicht aufzulegen. Hinsichtlich der Kundmachung des Beschlusses der Auflage und der Verlautbarung gelten die Bestimmungen des Abs. 1 sinngemäß mit der Maßgabe, daß innerhalb der Auflagefrist Einwendungen schriftlich und begründet beim Gemeindeamt (Magistrat) bekanntgegeben werden können. Eine Ausfertigung des Entwurfes ist der zuständigen Fachabteilung des Amtes der Landesregierung zu übermitteln.

(4) Bei Erforderlichkeit einer Umweltprüfung (§ 3 Abs. 3 und 4) ist der Umweltbericht (§ 3a), bei Nichterforderlichkeit einer Umweltprüfung (§ 3 Abs. 4 und 5) die Begründung hiefür zusammen mit dem Flächenwidmungsplan aufzulegen. (...).

(4a) Von der Auflage schriftlich zu verständigen sind jene grundbücherlichen Grundeigentümer, deren Grundstücke zur Gänze oder teilweise ohne Antrag des Grundeigentümers von Freiland in Bauland gewidmet oder von Bauland in Freiland rückgewidmet werden sollen. Als Zustelladresse gilt jene Wohnanschrift, an welche die Bescheide über die Grundsteuer ergehen. Die erfolgte, jedoch mangelhafte Verständigung der Grundeigentümer hat auf das gesetzmäßige Zustandekommen des Flächenwidmungsplanes keinen Einfluss.

(5) Der Bürgermeister hat den Entwurf des Flächenwidmungsplanes samt den eingelangten schriftlichen Einwendungen dem Gemeinderat zur Beschlußfassung vorzulegen. Einwendungen, die der Bestimmung des Abs. 3 entsprechen, sind vom Gemeinderat zu beraten und in Abwägung mit den örtlichen Raumordnungsinteressen nach Möglichkeit zu berücksichtigen.

(6) Der Beschluß über den Flächenwidmungsplan in einer anderen als der zur Einsicht aufgelegten Fassung ist nur nach Anhörung der durch die Änderung Betroffenen zulässig, es sei denn, daß durch diesen Beschluß begründeten Einwendungen gemäß Abs. 3 Rechnung getragen werden soll und die Änderung keine Rückwirkung auf Dritte hat. Nach erfolgter Beschlußfassung sind diejenigen, die Einwendungen vorgebracht haben, schriftlich davon zu benachrichtigen, ob ihre Einwendungen berücksichtigt wurden oder nicht; erfolgt keine Berücksichtigung, ist dies zu begründen.

(7) Der beschlossene Flächenwidmungsplan ist mit den dazugehörigen Unterlagen und dem örtlichen Entwicklungskonzept unter Anschluß einer Niederschrift über die Beschlußfassung des Gemeinderates der Landesregierung in zweifacher Ausfertigung unverzüglich zur Genehmigung vorzulegen.

(8) Die Landesregierung hat über die Genehmigung des Flächenwidmungsplanes nach Prüfung der vorgebrachten Einwendungen mit Bescheid zu entscheiden.

(9) Die Genehmigung ist zu versagen, wenn

1. landesgesetzlichen Bestimmungen, insbesondere den Bestimmungen dieses Gesetzes, wie den darin enthaltenen Raumordnungsgrundsätzen, widersprochen wird,

2. einem Entwicklungsprogramm oder einem örtlichen Entwicklungskonzept widersprochen wird,

3. die geordnete wirtschaftliche, soziale und kulturelle Entwicklung anderer Gemeinden oder des Landes wesentlich beeinträchtigt würde,

4. mit den für die Verwirklichung des örtlichen Entwicklungskonzeptes und Flächenwidmungsplanes notwendigen Maßnahmen unverhältnismäßig hohe finanzielle Belastungen der Gemeinde verbunden wären, durch die die Erfüllung der gesetzlichen oder vertraglichen Verpflichtungen der Gemeinde in Frage gestellt werden kann,

5. den Zielsetzungen der Richtlinie 2001/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme oder den Zielen des Übereinkommens zum Schutze der Alpen (Alpenkonvention), BGBl. Nr. 477/1995, widersprochen wird.

(10) Im Falle der beabsichtigten Versagung hat die Landesregierung der Gemeinde den Versagungsgrund mitzuteilen und ihr Gelegenheit zur Stellungnahme innerhalb einer angemessenen, jedoch mindestens vier Wochen betragenden Frist zu geben. Wird nicht binnen sechs Monaten nach Vorlage des beschlossenen Flächenwidmungsplanes und der dazugehörigen Unterlagen (Abs.7) die Genehmigung versagt, so gilt der Flächenwidmungsplan unbeschadet des § 27 des Verwaltungsgerichtshofgesetzes 1985, BGBl. Nr. 10, mit Ablauf dieser Frist als genehmigt.

(11) Nach Genehmigung des Flächenwidmungsplanes durch die Landesregierung hat der Bürgermeister diesen innerhalb von acht Wochen ab Zustellung der schriftlichen Ausfertigung des Bescheides nach den Bestimmungen der Steiermärkischen Gemeindeordnung 1967 bzw. des Statutes der Landeshauptstadt Graz 1967 kundzumachen.

(12) Eine Ausfertigung des kundgemachten Flächenwidmungsplanes ist der Landesregierung zu übermitteln.

(13) Alle nach Abs. 1 bis 6 zu fassenden Beschlüsse des Gemeinderates bedürfen einer Zweidrittelmehrheit.

(14) Rechtswirksame örtliche Entwicklungskonzepte, Flächenwidmungspläne und Bebauungspläne sind im Gemeindeamt (Magistrat) während der Amtsstunden zur allgemeinen Einsicht aufzulegen."

"§ 30

Fortführung und Änderung des örtlichen Entwicklungskonzeptes, des Flächenwidmungsplanes und der Bebauungspläne

(1) Die örtliche Raumplanung ist nach Rechtswirksamkeit des örtlichen Entwicklungskonzeptes, des Flächenwidmungsplanes und der Bebauungspläne nach Maßgabe der räumlichen Entwicklung fortzuführen.

(2) Der Bürgermeister hat spätestens alle fünf Jahre öffentlich aufzufordern, Anregungen auf Änderungen des örtlichen Entwicklungskonzeptes, des Flächenwidmungsplanes, der Bebauungspläne und der Bebauungsrichtlinien einzubringen (Revision). Diese Frist ist jeweils vom Zeitpunkt des Inkrafttretens des durch die Revision geänderten Flächenwidmungsplanes zu berechnen (§ 29 Abs. 11). Zieht die Revision keine Änderung des Flächenwidmungsplanes nach sich, so hat der Gemeinderat den Abschluß der Revision zu beschließen und den Beschluß der Landesregierung zur Genehmigung vorzulegen. Die vorgenannte Frist beginnt in diesen Fällen vom Zeitpunkt der Vorlage an die Landesregierung zu laufen.

(3) Eine Änderung des örtlichen Entwicklungskonzeptes, des Flächenwidmungsplanes und der Bebauungspläne ist jedenfalls vorzunehmen, wenn dies

  1. a) durch eine wesentliche Änderung der Planungsvoraussetzungen,
  2. b) zur Vermeidung oder Behebung von Widersprüchen zu Gesetzen und Verordnungen des Bundes und des Landes,

    c) zur Abwehr schwerwiegender volkswirtschaftlicher Nachteile oder

    d) wegen Aufhebung des Vorbehaltes gemäß § 26 Abs. 2 und 6 erforderlich ist.

(4) Das Verfahren zur Fortführung des örtlichen Entwicklungskonzeptes und des Flächenwidmungsplanes ist

a) aus Anlaß der Revision (Abs. 2) nach Ablauf der Fünfjahresfrist (Revisionsfrist),

b) nach Eintritt wesentlich geänderter Planungsvoraussetzungen (Abs. 3 lit. a)

spätestens innerhalb von zwei Jahren abzuschließen. Der Gemeinderatsbeschluß ist mit den dazugehörigen Unterlagen sofort der Landesregierung zur Genehmigung vorzulegen. Das Verfahren zur Fortführung gemäß Abs. 3 lit. b und c ist unverzüglich einzuleiten, abzuschließen und zur Genehmigung vorzulegen, sofern in bezug auf lit. b die betreffenden landes- oder bundesgesetzlichen Regelungen in Übergangsbestimmungen nichts anderes bestimmen."

"§ 31

Verfahren zur Fortführung und Änderung des örtlichen Entwicklungskonzeptes und des Flächenwidmungsplanes

(1) Für das Verfahren zur Änderung des örtlichen Entwicklungskonzeptes und des Flächenwidmungsplanes (§ 30) gelten, ausgenommen die Aufhebung der Festlegung von Bauland als Aufschließungsgebiet (§ 23 Abs. 3) und soweit in den Abs. 2 und 3 nicht etwas anderes bestimmt wird, die Bestimmungen des § 29 Abs. 3 bis 14 sinngemäß.

(2) Die Aufforderung gemäß § 30 Abs. 2 hat durch Kundmachung im Sinne des § 29 Abs. 1 zu erfolgen. Nach Ablauf der Frist hat der Gemeinderat mit Zweidrittelmehrheit zu beschließen, ob die Voraussetzungen für eine Änderung gegeben sind oder nicht. Sind die Voraussetzungen für eine Änderung gegeben, so gelten für das weitere Verfahren die Bestimmungen des § 29 Abs. 2 bis 14 sinngemäß, ansonsten ist der Beschluß mit der Niederschrift über die Beschlußfassung und den eingelangten Anregungen der Aufsichtsbehörde vorzulegen.

(3) Das Verfahren gemäß § 29 entfällt, wenn

1. bei Baulanderweiterungen die beabsichtigte Änderung

a) einen unmittelbaren Anschluß an ein im Revisionsplan ausgewiesenes vollwertiges Bauland hat,

b) nur auf anrainende oder durch Straßen, Flüsse, Eisenbahnen und dergleichen getrennte Grundstücke Auswirkungen hat und

c) keine Industrie und Gewerbegebiete oder Gebiete für Einkaufszentren zum Gegenstand hat,

d) nicht eine Fläche betrifft, die an Industrie oder Gewerbegebiete angrenzt, und

e) ein Flächenausmaß von 3000 m2 nicht übersteigt.

Änderungen innerhalb einer Planungsperiode dürfen fünf Prozent der Flächen des im Wortlaut zum Revisionsplan zahlenmäßig festgelegten unbebauten Baulandes für Wohngebiete nicht überschreiten;

2. bei sonstigen Änderungen die Voraussetzungen nach Z. 1 lit. b vorliegen. In diesen Fällen hat der Gemeinderat die Änderung des Flächenwidmungsplanes mit Zweidrittelmehrheit nach Anhörung der betroffenen grundbücherlichen Grundeigentümer zu beschließen."

Im Entwicklungsplan zum örtlichen Entwicklungskonzept 4.0 (der Entwicklungsplan ist Teil der Verordnung) heißt es zum Abschluss des Abschnittes 1.2 (Veränderungen im Vergleich - der Differenzplan) zu den hier strittigen vier Bereichen:

"Diese Neubaulandausweisungen in bestehenden Siedlungsansätzen (mindestens vier Wohnhäuser) werden im Sinne der Gleichbehandlung ähnlich gelagerter rechtsgültiger Baulandausweisungen mit dem Ziel der Bestandsauffüllung und Abrundung vorgenommen. Zusammenhängende 'Baulandschnüre' werden nach Maßgabe des Auffüllungscharakters sowie sich widersprechender Nutzungen vermieden.

Insbesondere der Bereich (E) ist raumordnungsfachlich bedenklich, wird aber auf ausdrücklichen Wunsch der Gemeinde in den EP und Flächenwidmungsplan aufgenommen. Da durch die hohe potentielle Anzahl von Baulandwerbern der bestehende Siedlungsansatz aufgefüllt und abgerundet werden kann, hat die (Beschwerdeführerin) ein hohes siedlungspolitisches und wirtschaftliches Interesse an dieser Ausweisung, da dadurch

einerseits Bewohner in J... gehalten werden und andererseits

Beiträge zu den hohen Infrastrukturerrichtung- und - erhaltungskosten gewonnen werden können.

Der Bereich (G-N), (R) sowie die Bereiche (M) entsprechen den Kriterien bestehenden Baulandausweisungen in (G) bzw. H-Bergen oder H und sind aufgrund des Gleichbehandlungsgrundsatzes raumordnungsfachlich voll vertretbar."

Im Beschwerdefall ist zunächst darauf hinzuweisen, dass gemäß § 21 Abs. 1 letzter Satz ROG das örtliche Entwicklungskonzept nur bei einer wesentlichen Änderung der Planungsvoraussetzungen geändert werden darf.

Wie sich aus den Akten ergibt, ist es auch eine der Zielsetzungen der Gemeinde, den Stand ihrer Bevölkerung zunächst (zumindest) stabil zu halten und sodann zu vermehren (wozu es auch entsprechender Wohnhäuser bedürfe).

Soweit dem Verfahrensgang zu entnehmen ist sollen die strittigen Änderungen deshalb erfolgen, weil sie auf bekannt gegebenen Baulandwünschen beruhen und die Gemeinde diese für sachgerecht hält (was wiederum von der belangten Behörde verneint wird). Dazu ist aber darauf zu verweisen, dass gemäß § 23 Abs. 1 ROG als vollwertiges Bauland nur Grundflächen festgelegt werden dürfen, die dem voraussichtlichen Baulandbedarf für die zu erwartende Siedlungsentwicklung in der Gemeinde entsprechen. Damit widerspräche die Widmung von Bauland, das dem voraussichtlichen Baulandbedarf für die zu erwartende Siedlungsentwicklung nicht entspricht, dem Gesetz.

Der von der Gemeinde zum Teil ausdrücklich und zum Teil der Tendenz nach angesprochene Wunsch von Eltern und Kindern, dass sich Kinder in der Nähe der Eltern ansiedeln, rechtfertigt für sich allein (oder auch in Verbindung mit der Befürchtung, andernfalls könnten Kinder abwandern) jedenfalls nicht die Umwidmung von Freiland in Bauland, weil ein solcher Grundsatz dem § 3 ROG (oder auch sonst den Bestimmungen des ROG) nicht zu entnehmen ist. Für den Fall der Übernahme eines Hofes durch ein Kind besteht (bei gegebener Widmung Freiland) die in § 25 Abs. 5 Z. 2 ROG eröffnete Möglichkeit der Errichtung eines (betriebszugehörigen) Familienwohnhauses.

Dass mit der Errichtung neuer Wohnhäuser die bestehende Infrastruktur besser nutzbar gemacht werden kann (und Beiträge zu den hohen Kosten für die Schaffung der entsprechenden Infrastruktur lukriert werden können), mag wohl richtig sein, daraus ist aber noch nicht ableitbar, dass es dazu gerade der angestrebten Umwidmung von Freiland in Bauland bedürfte und diese Häuser nicht an anderen Standorten, namentlich auf bestehendem Bauland (mit entsprechender Infrastruktur) errichtet werden könnten.

Dem mehrfach vorkommenden Argument der "Gleichbehandlung" ist im Übrigen gegenzuhalten, dass die Schaffung oder die Erweiterung von Bauland in bestimmten Gebieten noch nicht bedeutet, dass Gleiches auch in anderen Gebieten geboten wäre, wobei auch eine gleichsam proportionale Aufteilung von Baulandwünschen auf die verschiedensten Siedlungsgebiete der Gemeinde dem Gesetz fremd ist. Jede Änderung des örtlichen Entwicklungskonzeptes wie auch des Flächenwidmungsplanes ist im Einzelfall auf ihre Rechtmäßigkeit zu beurteilen.

Weiters ist zu bemerken, dass im örtlichen Entwicklungskonzept im Zusammenhang mit dem "Siedlungsleitbild" die Schaffung von Neuausweisungen (von Bauland) bei bestehenden Siedlungsansätzen (von mindestens vier Wohnhäusern) vorgesehen ist und im strittigen Bereich E nur drei Wohnhäuser bestehen (nämlich ein Gebäude eines ehemaligen landwirtschaftlichen Betriebes und zwei Einfamilienhäuser), das heißt, dass die angestrebte Baulandausweisung im Widerspruch zu den zuvor im Entwicklungskonzept genannten Eingangsvoraussetzungen (vier Wohnhäuser) steht.

Die beschwerdeführende Gemeinde zeigt auch nicht auf, weshalb im Bereich E die Schaffung eines neuen, zusätzlichen Siedlungskernes sachlich gerechtfertigt wäre, anstatt in der betreffenden Katastralgemeinde, insbesondere im Hauptort, den gegebenen Schwerpunkt zu erweitern (dezentrale Konzentration im Sinne des § 3 Abs. 2 Z. 1 ROG). Die Beschwerdeführerin bestreitet auch nicht die Feststellungen der belangten Behörde im angefochtenen Bescheid zu den Gebieten M-N sowie R, dass im Hauptort W bzw. im nächstgrößeren Siedlungsansatz / Ortsteil U zahlreiche geeignete Baulandreserven bestünden und legt nicht dar, dass dennoch - entgegen dem Gebot des § 23 Abs. 1 ROG - die Umwidmung von Freiland in Bauland/Dorfgebiet in den fraglichen Bereichen sachgerecht (im Sinne einer rechtmäßigen Abwägung der Grundsätze und Gebote des ROG) wäre. Die geplante Ausweitung bestehender Siedlungssplitter würde vielmehr zu einer (weiteren) Zersiedelung der Landschaft führen, und verstößt somit (auch) gegen § 3 Abs. 2 ROG, was die belangte Behörde zutreffend hervorgehoben hat. Die mehrfach angesprochene Besiedlung in R-Lagen vermag daran nichts zu ändern.

Damit kann dahingestellt bleiben, ob die beabsichtigten Änderungen überdies dem Orts- und Landschaftsbild widersprechen würden, wie von der belangten Behörde angenommen (und von der Beschwerdeführerin der Hinweis darauf, dass diese Ausführungen unzureichend begründet seien, bestritten wird). Vielmehr ergibt sich schon aus dem zuvor Gesagten, dass die belangte Behörde zu Recht Versagungsgründe bejaht hat; unzutreffend ist die Auffassung der Beschwerdeführerin, dass sie die ihr zukommende Planungsautonomie (das Planungsermessen) gesetzeskonform ausgeübt und die belangte Behörde dem entgegen vielmehr ihre eigenen Planungsvorstellungen durchsetzen wolle. Wenn auch nur ein Versagungsgrund der Genehmigung entgegensteht (siehe dazu das hg. Erkenntnis vom 23. Februar 1995, Zl. 94/06/0195), bedarf es keines weiteren Eingehens mehr auf die weitere Argumentation der belangten Behörde und der Beschwerdeführerin. Vielmehr war die Beschwerde gemäß § 42 Abs. 1 VwGG als unbegründet abzuweisen.

Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 47 ff VwGG i.V.m. der Verordnung BGBl. II Nr. 333/2003.

Wien, am 1. April 2008

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