VwGH 2004/07/0204

Spruch:

Die Beschwerde wird als unbegründet abgewiesen.

Begründung

Aus der Beschwerde und der ihr angeschlossenen Ausfertigung des angefochtenen Bescheides ergibt sich nachstehender entscheidungsrelevanter Sachverhalt:

Die beschwerdeführende Partei betreibt am Standort S eine Deponie. Zwischen 14. September 1999 und 30. September 1999 wurden von ihrer Rechtsvorgängerin auf dieser Deponie Abfälle abgelagert, die aus der Räumung von konsenslosen Ablagerungen aus der Marktgemeinde N stammten. Die Räumung dieser Abfälle erfolgte auf der Grundlage eines nach § 138 WRG 1959 erlassenen wasserpolizeilichen Auftrages, mit dem der Marktgemeinde N die Herstellung des gesetzmäßigen Zustandes durch Entfernung und ordnungsgemäße Entsorgung konsenslos abgelagerter Abfälle aufgetragen wurde. Die von der Räumung betroffenen Grundstücke waren (und sind) im Altlastenatlas nicht als Altlast eingetragen.

Mit Eingabe vom 18. März 2004 stellte der Bund, vertreten durch das Hauptzollamt Wien (nunmehr Zollamt Wiener Neustadt), bei der Bezirkshauptmannschaft A (BH) gemäß § 10 des Altlastensanierungsgesetzes (ALSAG) den Antrag auf Feststellung, dass die obgenannten, auf der Deponie S abgelagerten Abfälle dem Altlastenbeitrag unterliegen. Weiters wurde die Feststellung beantragt, welche Abfallkategorie vorliegt.

Mit Bescheid der BH vom 25. August 2004 wurde unter Spruchpunkt 1 festgestellt, dass die Ablagerung der in Rede stehenden Abfälle gemäß § 3 Abs. 2 ALSAG nicht dem Altlastenbeitrag unterliegt.

Mit dem nunmehr vor dem Verwaltungsgerichtshof angefochtenen Bescheid vom 5. November 2004 änderte die belangte Behörde den Bescheid der BH gemäß § 10 Abs. 2 ALSAG wie folgt ab:

"Festgestellt wird, dass der Abfall, der auf der Deponie S im Zeitraum vom 14. September 1999 bis 30. September 1999 abgelagert worden ist und aus der Räumung von konsenslosen Ablagerungen auf den Grundstücken Nr. 565 und 567, je KG N, stammt, dem Altlastenbeitrag unterliegt."

In der Begründung heißt es, die Auslegung des Begriffes "Altlast" werfe die Frage nach der Rechtsqualität des Altlastenatlas auf. Sei dieser nämlich als bloßes Verzeichnis und nicht als generelle Rechtsnorm zu qualifizieren, so wäre die Frage, ob eine Altlast vorliege oder nicht, tatsächlich so, wie die beschwerdeführende Partei argumentiere, an der Legaldefinition des § 2 Abs. 1 ALSAG und nicht am Inhalt des Altlastenatlas zu messen.

Nach dem Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes vom 4. Dezember 2003, G 6/03, V 6/03, sei jede Eintragung in den Altlastenatlas und sohin der Altlastenatlas insgesamt als Verordnung zu qualifizieren. Die Auffassung der beschwerdeführenden Partei, dass bei Vorliegen einer Altlasteneintragung das Vorhandensein einer Altlast unwiderleglich vermutet werde, bei Nichtvorliegen einer Altlasteneintragung aber zu prüfen sei, ob die Legaldefinition des § 2 Abs. 1 ALSAG als erfüllt anzusehen sei, erweise sich als unzutreffend.

Die Argumentation der beschwerdeführenden Partei, dass der Altlastenatlas infolge nicht ordnungsgemäßer Kundmachung durch den Verfassungsgerichtshof aufgehoben worden sei und sich daraus erweise, dass der Gesetzgeber der Altlastenausweisung keinen konstitutiven Charakter beigemessen habe, sei nicht nachvollziehbar. Der Umstand, dass Gerichte an nicht gehörig kundgemachte Verordnungen nicht gebunden seien, bewirke zwar, dass die Frage der Rechtmäßigkeit eines in Beschwerde gezogenen Bescheides an der Rechtsquelle Gesetz und nicht an der Rechtsquelle Verordnung gemessen werde, lasse aber nicht den Schluss zu, dass im Konkreten der wahre Wille des Gesetzgebers darin bestanden habe, einer Altlasteneintragung bloß deklarative Wirkung beizumessen. Genau das Gegenteil sei der Fall (Hinweis auf das Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes vom 26. Mai 1992, 92/05/0035).

Auch aus den Materialien zur ALSAG-Novelle 2001, BGBl. I Nr. 27, ergebe sich, dass der Gesetzgeber schon von jeher und nicht erst seit dieser Novelle der Altlastenausweisung auch im Bereich der Bestimmung des § 3 Abs. 2 ALSAG konstitutiven und nicht bloß deklarativen Charakter beigemessen habe.

Gegen diesen Bescheid richtet sich die vorliegende Beschwerde.

Die beschwerdeführende Partei bringt vor, nach der Begriffsbestimmung des § 2 Abs. 1 ALSAG sei für das Vorliegen einer Altlast nur die sich in bestimmten Gefahren äußernde objektive Beschaffenheit einer Altablagerung entscheidend. An dieser Definition sei das Vorliegen einer Altlast zu messen. Eine Eintragung im Altlastenatlas sei nicht erforderlich.

Wenn der Gesetzgeber im ALSAG bestimmte Rechtsfolgen an die Eintragung in den Altlastenatlas knüpfe, dann sei dies seit der ALSAG-Novelle 1992 auch ausdrücklich normiert. Mit dieser Novelle sei die Zuständigkeitskonzentration beim Landeshauptmann ausdrücklich an die "Eintragung der festgestellten Altlast in den Altlastenatlas" angeknüpft worden (§ 17 Abs. 2 ALSAG). Demgegenüber sei mit der selben Novelle § 3 Abs. 2 ALSAG mit der Wortfolge "von Altlasten" neu eingeführt worden, ohne dieses Abgabenprivileg ebenfalls ausdrücklich an die Altlasteneintragung im Altlastenatlas zu binden. Wenn der Gesetzgeber nun in ein und derselben Novelle auffallend unterschiedliche Formulierungen verwende, so sei auch davon auszugehen, dass damit Unterschiedliches geregelt werde. Wäre der Gesetzgeber davon ausgegangen, dass Altlasten im Rechtssinn ohnehin nur nach erfolgter Eintragung in den Altlastenatlas vorlägen, dann wäre § 17 Abs. 2 ALSAG überflüssig. Außerdem spreche § 17 Abs. 2 ALSAG auch von der Eintragung einer "festgestellten" Altlast in den Altlastenatlas, was schon rein grammatikalisch voraussetze, dass im Zeitpunkt der Eintragung bereits eine (festgestellte) Altlast vorhanden sein müsse, diese also nicht erst mit der Eintragung entstehe.

Für die Auslegung des § 3 Abs. 2 ALSAG sei es ohne Bedeutung, ob dem Altlastenatlas der Rechtscharakter einer Verordnung zukomme oder nicht. Entscheidend sei vielmehr, welches Verständnis von "Altlasten" der Gesetzgeber bei Schaffung dieser Bestimmung im Jahr 1992 vor Augen gehabt habe. Die Materialien zum ALSAG zeigten außerdem deutlich, dass darin der Verordnungscharakter des Altlastenatlas verkannt werde. Der historische Gesetzgeber sei also ganz offenbar nicht von einer Verordnungsqualität des Altlastenatlas ausgegangen, was auch erkläre, warum er im Jahr 1992 die Zuständigkeitskonzentration nach § 17 Abs. 2 ALSAG ausdrücklich mit der Eintragung in den Altlastenatlas verbunden habe. Für die Auslegung des § 3 Abs. 2 ALSAG lasse dies nur den Schluss zu, dass der Gesetzgeber diese Eintragung in den Altlastenatlas nicht als Tatbestandsvoraussetzung (für die Beitragsbefreiung) normiert habe, da er andernfalls wohl eine inhaltlich gleichlautende Regelung wie in § 17 Abs. 2 ALSAG verwendet hätte. Außerdem habe der Rekurs des Verfassungsgerichtshofes im Erkenntnis vom 4. Dezember 2003 auf § 3 Abs. 2 Z. 1 lit. b ALSAG (als Begründung für den Verordnungscharakter des Altlastenatlas) die mit BGBl. I Nr. 27/2001 novellierte Fassung betroffen. Nach dieser Fassung sei aber die Altlasteneintragung ausdrücklich Voraussetzung für das Beitragsprivileg, sodass daraus zur Auslegung der Vorgängerbestimmung nichts gewonnen werden könne.

Der Hinweis der belangten Behörde auf das Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes vom 26. Mai 1992, 92/05/0035, gehe ins Leere, weil diesem Erkenntnis die Stammfassung des ALSAG zugrunde gelegen sei.

Wenn sich die belangte Behörde schließlich noch auf die Gesetzesmaterialien zur ALSAG-Novelle 2001 stütze, so sei ihr entgegen zu halten, dass der historische Wille des Gesetzgebers aus dem Jahr 2001 nicht zur Ermittlung des Willens des historischen Gesetzgebers aus dem Jahr 1992 herangezogen werden könne.

Für das von der beschwerdeführenden Partei vertretene Auslegungsergebnis sprächen auch gleichheitsrechtliche Erwägungen. Eine Altlasteneintragung sei für den Rechtsunterworfenen nicht durchsetzbar und hänge in der Praxis auch oftmals von für den Rechtsunterworfenen nicht beeinflussbaren Faktoren ab. An derartige Zufälligkeiten das Vorliegen oder Nichtvorliegen von Beitragsprivilegien zu knüpfen, erscheine sachlich nicht gerechtfertigt. Verwaltungsökonomische Überlegungen wie z.B. die Entlastung von Abgabenbehörden könnten im Übrigen ebenfalls nicht gegen die Auffassung der beschwerdeführenden Partei ins Treffen geführt werden, da den Abgabenbehörden für derartige Fälle in Gestalt des Feststellungsverfahrens nach § 10 ALSAG ohnehin ein Mittel zur Klärung der Abgabenpflicht zur Verfügung stehe.

Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:

Zur Beurteilung steht die Beitragspflicht bzw. eine Ausnahme davon für Abfälle, die im September 1999 auf einer Deponie abgelagert wurden. Maßgeblich ist also das ALSAG in der in diesem Zeitraum geltenden Fassung. Es ist dies die Fassung vor der Novelle BGBl. I Nr. 90/2000. Die nachfolgenden Gesetzeszitate beziehen sich auf diese Fassung

§ 3 Abs. 2 ALSAG lautet:

"(2) Von der Beitragspflicht ausgenommen ist das Ablagern, Lagern und Befördern von Abfällen, die im Zuge der Sicherung oder Sanierung von Altlasten anfallen, sowie das Umlagern von Abfällen, soweit bereits ein Altlastenbeitrag entrichtet wurde."

Der im § 3 Abs. 2 ALSAG gebrauchte Begriff "Altlast" wird im § 2 leg. cit. definiert. Dieser lautet auszugsweise:

"§ 2. (1) Altlasten sind Altablagerungen und Altstandorte sowie durch diese kontaminierte Böden und Grundwasserkörper, von denen - nach den Ergebnissen einer Gefährdungsabschätzung - erhebliche Gefahren für die Gesundheit des Menschen oder die Umwelt ausgehen. Kontaminationen, die durch Emissionen in die Luft verursacht werden, unterliegen nicht dem Geltungsbereich des Gesetzes.

(2) Altablagerungen sind Ablagerungen von Abfällen, die befugt oder unbefugt durchgeführt wurden.

(3) Altstandorte sind Standorte von Anlagen, in denen mit umweltgefährdenden Stoffen umgegangen wurde."

§ 2 Abs. 1 ALSAG stellt bei der Definition einer Altlast auf die Ergebnisse einer Gefährdungsabschätzung ab.

Wie diese Gefährdungsabschätzung und die Erfassung von Altlasten vor sich zu gehen haben, ergibt sich aus § 13 ALSAG.

Dieser lautet auszugsweise:

"§ 13. (1) Der Landeshauptmann hat dem Bundesminister für Umwelt, Jugend und Familie Verdachtsflächen bekanntzugeben. Der Bundesminister für Umwelt, Jugend und Familie hat zur Erfassung von Altlasten die bundesweite Erfassung, Abschätzung und Bewertung von Verdachtsflächen im Zusammenwirken mit dem Bundesminister für wirtschaftliche Angelegenheiten und dem Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft zu koordinieren und ergänzende Untersuchungen, soweit diese zur Erfassung, Abschätzung und Bewertung von Verdachtsflächen sowie zur Prioritätenklassifizierung erforderlich sind, nach Maßgabe der vorhandenen Mittel (§ 12 Abs. 2) durch den Landeshauptmann zu veranlassen. Die aus der Erfassung gewonnenen Daten und Kenntnisse sind an das Umweltbundesamt zu übermitteln, durch das Umweltbundesamt zu verwerten und in einem Verdachtsflächenkataster (§ 11 Abs. 2 Z 2) zu führen.

(2) Der Bundesminister für Umwelt, Jugend und Familie hat zur Erfassung von Altlasten alle Maßnahmen zur Abschätzung des Gefährdungspotentials der erfaßten Verdachtsflächen zu koordinieren. Die auf Grund der Gefährdungsabschätzung festgestellten sicherungs- bzw. sanierungsbedürftigen Verdachtsflächen sind in einem Altlastenatlas (11 Abs. 2 Z 2) als Altlasten auszuweisen, der vom Umweltbundesamt zu führen ist. Der Bundesminister für Umwelt, Jugend und Familie hat den Landeshauptmann von der beabsichtigten Eintragung der festgestellten Altlasten zu verständigen. Die Eintragung von Altlasten in den Altlastenatlas erfolgt durch das Bundesministerium für Umwelt, Jugend und Familie nach Ablauf einer Woche, gerechnet ab dem Genehmigungsdatum der Mitteilung. Der Landeshauptmann hat jene Eigentümer, die zum Zeitpunkt der Eintragung Eigentümer der betroffenen Liegenschaften sind, von der Eintragung in den Altlastenatlas zu verständigen. In den Altlastenatlas ist beim Bundesministerium für Umwelt, Jugend und Familie und beim Amt der jeweiligen Landesregierung während der Amtsstunden öffentliche Einsicht zu gewähren."

Aus § 13 Abs. 2 ALSAG ergibt sich, dass die Behörde die für die Feststellung einer Altlast erforderliche Gefährdungsabschätzung vorzunehmen hat. Nach Vorliegen dieser Gefährdungsabschätzung sind die bis dahin als Verdachtsflächen anzusehenden Flächen im Altlastenatlas als Altlasten auszuweisen. Daraus folgt, dass von einer Altlast erst dann die Rede sein kann, wenn eine Fläche, die sich als Verdachtsfläche herausstellt, nach Durchführung der Gefährdungsabschätzung in den Altlastenatlas eingetragen wird.

Der Umstand, dass § 13 Abs. 2 dritter Satz ALSAG im Zusammenhang mit der Verständigung des Landeshauptmannes durch den Bundesminister von der beabsichtigten Eintragung der "festgestellten" Altlasten spricht, ändert daran nichts. Wollte man davon ausgehen, die Formulierung im § 13 Abs. 2 dritter Satz ALSAG bedeute, dass eine Altlast schon vor der Eintragung in den Altlastenatlas vorliege, dann stellte dies einen Widerspruch zu dem den vorangehenden Bestimmungen des § 13 zugrunde liegenden Konzept dar, welches aus den Regelungen über die Abschätzung des Gefährdungspotentials und der diese Regelungen abschließenden Bestimmung des § 13 Abs. 2 zweiter Satz ALSAG hervorgeht. Die letztgenannte Bestimmung ordnet das Ausweisen "festgestellter Verdachtsflächen" als Altlasten im Altlastenatlas an und nicht das Ausweisen "festgestellter Altlasten". Der im Zusammenhang mit der (beabsichtigten) Eintragung in den Altlastenatlas gebrauchte Ausdruck "festgestellte Altlasten" stellt daher eine (bloße) sprachliche Ungenauigkeit dar. Gleiches gilt für den selben Terminus im § 17 Abs. 2 ALSAG.

Die beschwerdeführende Partei führt als Argument für ihre Auffassung, die Beitragsbefreiung des § 3 Abs. 2 ALSAG sei nicht von einer Eintragung als Altlast im Altlastenatlas abhängig, § 17 Abs. 2 ALSAG ins Treffen.

§ 17 ALSAG lautet auszugsweise:

"§ 17. (1) Der Landeshauptmann ist zuständige Behörde zur Entscheidung über die zur Sicherung oder Sanierung von Altlasten nach den §§ 21a, 30 bis 35 und 138 Wasserrechtsgesetz 1959, in der jeweils geltenden Fassung, §§ 79, 79a und 83 Gewerbeordnung 1973, in der jeweils geltenden Fassung, sowie gemäß des § 32 Abfallwirtschaftsgesetz, in der jeweils geltenden Fassung, notwendigen Sanierungsmaßnahmen. Sachlich in Betracht kommende Oberbehörde ist in Verfahren nach dem Wasserrechtsgesetz der Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, in Verfahren nach der Gewerbeordnung der Bundesminister für wirtschaftliche Angelegenheiten und in Verfahren nach dem Abfallwirtschaftsgesetz der Bundesminister für Umwelt, Jugend und Familie.

(2) Die Zuständigkeitskonzentration beim Landeshauptmann tritt mit der Eintragung der festgestellten Altlast in den Altlastenatlas beim Bundesministerium für Umwelt, Jugend und Familie (§ 13 Abs. 2) ein."

§ 17 Abs. 2 entstammt der ALSAG-Novelle 1992, BGBl. Nr. 760. In den ErläutRV (534 Blg.Nr. XVIII.GP, 9) heißt es dazu:

"Darüber hinaus erfolgt eine Klarstellung betreffend den Zeitpunkt der Verfahrenskonzentration beim Landeshauptmann, welche bereits der geübten Praxis entspricht (vgl. Durchführungserlass zum Altlastensanierungsgesetz, Zl. 08 3523/91-1/6/89)."

Entgegen der Auffassung der beschwerdeführenden Partei wollte der Gesetzgeber daher mit der Anknüpfung der Zuständigkeit des Landeshauptmannes zur Entscheidung über Sicherungs- und Sanierungsmaßnahmen bei Altlasten an die Eintragung im Altlastenatlas nicht völlig Neues zum Ausdruck bringen, sondern eine schon auf der Grundlage der bis dahin geltenden Bestimmungen gehandhabte Praxis zweifelsfrei klarstellen. Die von der beschwerdeführenden Partei an § 17 Abs. 2 geknüpften Schlussfolgerungen treffen daher nicht zu.

Tatsächlich spricht § 17 nicht für, sondern gegen den Standpunkt der beschwerdeführenden Partei.

§ 3 Abs. 2 ALSAG knüpft an die "Sicherung oder Sanierung von Altlasten" an.

Den Ausdruck "Sicherung oder Sanierung von Altlasten" verwendet auch § 17 ALSAG, der den Landeshauptmann zur Entscheidung über die zur Sicherung oder Sanierung von Altlasten notwendigen Maßnahmen beruft. Aus dieser Verknüpfung des Begriffes "Sicherung oder Sanierung von Altlasten" mit der Zuständigkeit des Landeshauptmannes ergibt sich, dass von einer Sicherung oder Sanierung von Altlasten im Sinne des § 17 und des § 3 Abs. 2 ALSAG erst ab dem Zeitpunkt die Rede sein kann, ab dem die Zuständigkeit des Landeshauptmannes gegeben ist, nämlich ab der Eintragung der Altlast in den Altlastenatlas, wobei es nicht darauf ankommt, dass vom Landeshauptmann Anordnungen getroffen werden, sondern nur auf die abstrakte Zuständigkeit des Landeshauptmannes, sodass auch freiwillige Maßnahmen ab der Ausweisung einer Fläche im Altlastenatlas den Begriff der Sicherung oder Sanierung erfüllen können.

Für dieses Ergebnis spricht auch das Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes vom 26. Mai 1992, 92/05/0035, VwSlg.NF 13646/A.

In diesem Erkenntnis hat der Verwaltungsgerichtshof (zur Stammfassung des ALSAG) ausgesprochen, dass eine Deponie mangels Eintragung in einem Altlastenatlas nicht Gegenstand von Maßnahmen im Sinne des § 17 ALSAG sein kann.

Entgegen der Auffassung der beschwerdeführenden Partei spricht der Umstand, dass diese Entscheidung zum ALSAG in der Stammfassung ergangen ist, nicht für, sondern gegen ihren Standpunkt.

Das ALSAG enthielt in seiner Stammfassung noch nicht die durch die Novelle 1992 im § 17 Abs. 2 verankerte ausdrückliche Bestimmung des Inhalts, dass die Zuständigkeit des Landeshauptmannes zur Entscheidung über Sicherungs- und Sanierungsmaßnahmen erst mit der Eintragung in den Altlastenatlas eintritt, dass also eine Fläche erst ab dem Zeitpunkt der Eintragung im Altlastenatlas eine Altlast ist. Diese Konsequenz ergab sich für den Verwaltungsgerichtshof auch ohne eine diesbezügliche ausdrückliche Anordnung des Gesetzgebers.

Wie bereits dargestellt, wollte die Novelle 1992 an der bestehenden Rechtslage nichts ändern. Die ausdrückliche Anknüpfung der Zuständigkeit des Landeshauptmannes an die Eintragung einer Verdachtsfläche im Altlastenatlas als Atlas sollte nur eine Klarstellung und Absicherung einer schon bisher geübten Praxis bringen.

Die gleichheitsrechtlichen Bedenken der beschwerdeführenden Partei gegen eine Auslegung des § 3 Abs. 2 ALSAG, wonach die Beitragsbefreiung nur bei Eintragung der Altlast im Altlastenatlas zum Tragen kommt, vermag der Verwaltungsgerichtshof nicht zu teilen.

Würde nicht auf die Eintragung im Altlastenatlas abgestellt, dann müsste entweder die Abgabenbehörde oder die Bezirksverwaltungsbehörde im Rahmen eines Feststellungsverfahrens nach § 10 ALSAG alle zur Beurteilung einer Altlast erforderlichen Feststellungen, insbesondere die Abschätzung des Gefährdungspotentials, vornehmen. Wenn der Gesetzgeber eine solche Lösung dadurch vermeidet, dass er an die Eintragung im Altlastenatlas anknüpft, kann ihm keine Unsachlichkeit angelastet werden.

Da bereits der Inhalt der Beschwerde erkennen lässt, dass die behauptete Rechtsverletzung nicht vorliegt, war die Beschwerde gemäß § 35 Abs. 1 VwGG ohne weiteres Verfahren in nichtöffentlicher Sitzung als unbegründet abzuweisen.

Wien, am 20. Jänner 2005