VwGH 95/12/0255

Spruch:

Der angefochtene Bescheid wird wegen Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften aufgehoben.

Der Bund hat dem Beschwerdeführer Aufwendungen in der Höhe von S 12.770,-- binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

Begründung

Der Beschwerdeführer steht als Revierinspektor in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis zum Bund. Seine Dienststelle ist der Gendarmerieposten (GP) Kleinwalsertal.

Mit Dienstrechts-Mandat vom 17. Dezember 1987 verfügte die belangte Behörde gemäß § 21 Abs. 1 lit. a des Gehaltsgesetzes 1956 (GG), daß die dem Beschwerdeführer ab 7. November 1987 für die Zeit seiner Dienstverwendung beim GP Kleinwalsertal in Hirschegg (Zollausschlußgebiet) gebührende Kaufkraftausgleichszulage im Einvernehmen mit dem Bundesminister für Finanzen in der Höhe von derzeit 30 % des auf die Zeit seiner Dienstverwendung beim genannten GP entfallenden Monatsbezuges und der anteiligen Sonderzahlungen bemessen werde. Im Falle der Feststellung einer Änderung der Kaufkraftparität durch das Österreichische Statistische Zentralamt (ÖStZA) ändere sich auch die dem Beschwerdeführer gebührende Kaufkraftausgleichszulage im gleichen Ausmaß.

Mit Rundschreiben vom 9. Juni 1995 teilte der Bundesminister für Finanzen verschiedenen anderen Dienststellen (darunter auch der belangten Behörde) mit, daß Beamten, die ihren Dienstort in den Ortsgemeinden Jungholz und Mittelberg (diese Orte seien auch nach dem Beitritt Österreichs zur Europäischen Union vorerst weiterhin als österreichische Zollausschlußgebiete im Sinne des § 21 Abs. 13 GG anzusehen) hätten und dort wohnen müßten, nach wie vor Anspruch auf Kaufkraftausgleichszulage hätten. Auf Grund der vom Bayerischen Landesamt für Statistik im Kontext zum Harmonisierten Verbraucherpreisindex der Europäischen Union verlautbarten Indizes und der in München durchgeführten österreichischen Preiserhebung habe die Kaufkraftparität für den Raum Bayern im Vergleich zu Österreich (= 100) im halbjährigen Beobachtungszeitraum November 1994 bis April 1995 zwischen 106 und 111 betragen. Der Hundertsatz für die Bemessung der Kaufkraftausgleichszulage sei daher - den nunmehrigen Kaufkraftverhältnissen entsprechend - jedoch unter Bedachtnahme auf die besondere Lage der Ortsgemeinden Jungholz und Mittelberg - für beide Zollausschlußgebiete einheitlich mit 16 % neu festzusetzen. Zur Bemessung der Kaufkraftausgleichszulage im Ausmaß von 16 v.H. des Monatsbezuges und der Sonderzahlung gelte ab 1. August 1995 im Einzelfall das Einvernehmen mit dem Bundesminister für Finanzen als hergestellt.

Dieses Rundschreiben wurde mit Erledigung des Landesgendarmeriekommandos für Vorarlberg (LGK) vom 13. Juli 1995 dem GP Kleinwalsertal mit dem Auftrag übermittelt, es jedem Beamten dieser Dienststelle nachweislich auszufolgen. Die in Frage kommenden Beamten wurden eingeladen, binnen einer Woche nach Zustellung des Rundschreibens hiezu Stellung zu nehmen.

Nach den vorgelegten Verwaltungsakten teilte der Postenkommandant des GP Kleinwalsertal mit Schreiben vom 23. Juli 1995 dem LGK mit, daß alle 118 Bediensteten des Kleinwalsertales die Herabsetzung der Kaufkraftzulage auf 16 % ablehnten. Sie hätten eine Interessensgemeinschaft gebildet, die mit Schreiben vom 18. Juli 1995 beim Bundesminister für Finanzen eine Petition eingebracht habe. Sollte diese Petition nicht den gewünschten Erfolg haben, würde gegen Bescheide mit allen Rechtsmitteln vorgegangen werden. Stellungnahmen einzelner Beamter könnten daher zum derzeitigen Zeitpunkt noch nicht abgegeben werden (laut Beschwerde hat der Bundesminister für Finanzen mit Schreiben vom 21. August 1995 an seiner bisherigen Absicht festgehalten).

Mit dem nunmehr angefochtenen Bescheid vom 7. August 1995 sprach die belangte Behörde aus, daß gemäß § 21 Abs. 1 Z. 1 in Verbindung mit Abs. 13 GG im Einvernehmen mit dem Bundesminister für Finanzen ab 1. August 1995 die dem Beschwerdeführer für die Dauer seiner Dienstverwendung beim GP Kleinwalsertal gebührende Kaufkraftausgleichszulage bis zu einer allfälligen Änderung der Kaufkraftparität mit 16 v.H. des Monatsbruttobezuges und der anteiligen Sonderzahlungen bemessen werde. Sie begründete dies im wesentlichen damit, im Dienstrechts-Mandat vom 17. Dezember 1987 sei ausdrücklich angeführt worden, daß im Falle der Feststellung einer Änderung der Kaufkraftparität durch das ÖStZA sich auch die dem Beschwerdeführer gebührende Kaufkraftausgleichszulage im gleichen Ausmaß ändere. Auf Grund der vom Bayerischen Landesamt für Statistik im Kontext zum Harmonisierten Verbraucherpreisindex der Europäischen Union verlautbarten Indizes und der in München durchgeführten Preiserhebung habe die Kaufkraftparität für den Raum Bayern im Vergleich zu Österreich (= 100) im halbjährlichen Beobachtungszeitraum November 1994 bis April 1995 zwischen 106 und 111 betragen. Der Hundertsatz für die Bemessung der Kaufkraftausgleichszulage gemäß § 21 Abs. 2 GG sei daher mit 16 v.H. neu festzusetzen. Der Bemessung komme nur feststellender Charakter zu, sodaß sie auch rückwirkend vorgenommen werden könne. Über die bevorstehende Änderung der Höhe der Bemessung der Kaufkraftausgleichszulage sei der Beschwerdeführer schriftlich am 14. Juli 1995 in Kenntnis gesetzt worden. Bei einem allfälligen Übergenuß (§ 13a GG) könne der Beschwerdeführer daher nicht einen Empfang im guten Glauben geltend machen.

Gegen diesen Bescheid richtet sich die vorliegende Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof, in der Rechtswidrigkeit des Inhaltes und Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften geltend gemacht werden.

Die belangte Behörde legte die Akten des Verwaltungsverfahrens vor und erstattete eine Gegenschrift, in der sie die kostenpflichtige Abweisung der Beschwerde als unbegründet beantragte.

Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:

Gemäß § 21 Abs. 1 Z. 1 GG (in der Fassung der 53. GG-Novelle, BGBl. Nr. 314/1992) gebührt dem Beamten, solange er seinen Dienstort im Ausland hat und dort wohnen muß, eine monatliche Kaufkraftausgleichszulage, wenn die Kaufkraft des Schillings dort geringer ist als im Inland.

Nach Abs. 2 dieser Bestimmung ist die Kaufkraftausgleichszulage nach dem Verhältnis der Kaufkraft des Schillings im Inland zur Kaufkraft des Schillings im Gebiet des ausländischen Dienstortes des Beamten zu bemessen. Sie ist in einem Hundertsatz des Monatsbezuges der Sonderzahlung und der Auslandsverwendungszulage festzusetzen.

Nach Abs. 7 Z. 1 lit. a dieser Bestimmung ist die Kaufkraftausgleichszulage

a) mit dem auf eine wesentliche Änderung des Kaufkraftverhältnisses nach Abs. 2 folgenden Monatsersten oder, wenn die Änderung mit einem Monatsersten erfolgt, mit diesem Tag oder

b) mit dem Tag einer sonstigen wesentlichen Änderung des ihrer Bemessung zugrundeliegenden Sachverhaltes neu zu bemessen.

Nach § 21 Abs. 12 gilt u.a. die Kaufkraftausgleichszulage als Aufwandsentschädigung und ist vom zuständigen Bundesminister im Einvernehmen mit dem Bundesminister für Finanzen zu bemessen.

Gemäß § 21 Abs. 13 sind die Abs. 1 bis 10 und 12 auch auf den Beamten anzuwenden, der seinen Dienstort in einem österreichischen Zollausschlußgebiet hat.

Der Beschwerdeführer erachtet sich in seinem Recht auf Kaufkraftausgleichszulage nach § 21 Abs. 1 Z. 1 und Abs. 13 GG durch unrichtige Anwendung des § 21 leg. cit. (insbesondere dessen Abs. 2) sowie durch unrichtige Anwendung der Vorschriften über die Sachverhaltsermittlung, das Parteiengehör und die Bescheidbegründung (§§ 1, 8 DVG; §§ 37, 39 und 60 AVG) verletzt.

Unter dem Gesichtspunkt einer Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften macht der Beschwerdeführer geltend, es sei kein ordentliches Ermittlungsverfahren durchgeführt worden. Von Anfang an habe es nur die Argumentation gegeben, die auf dem Verbraucherpreisindex laut Bayerischem Landesamt für Statistik beruhe. Weder seien die für die Kaufkraft im Kleinen Walsertal allgemein maßgeblichen Umstände erhoben noch auf die speziellen Faktoren Rücksicht genommen worden, die für das Leben eines österreichischen Beamten in diesem Gebiet bestimmend seien. Im Schreiben der Interessensgemeinschaft an den Bundesminister für Finanzen vom 18. Juli 1995 sei diesbezüglch insbesondere auf das Fehlen von Pflichtschulen (für den österreichischen Bildungsweg), Lehrstellen, Fachärzte (einschließlich Zahnärzte) und (sinngemäß) auf die relativ teuren Verkehrsmittel hingewiesen worden. Unter dem Gesichtspunkt einer Rechtswidrigkeit des Inhaltes macht der Beschwerdeführer geltend, daß § 21 Abs. 2 GG auf das "Gebiet des ausländischen Dienstortes" und nicht auf den ausländischen Staat oder einen verwaltungsrechtlich definierten größeren Teil des ausländischen Staates (etwa entsprechend einem österreichischen Bundesland) abstelle. Sinnvollerweise werde der relativ unbestimmte Gesetzesbegriff "Gebiet" verwendet, weil dieser die sachgerechteste Umsetzung erlaube. Damit könne nämlich nur jener Bereich gemeint sein, der bei einer durchschnittlichen oder typischen Lebensgestaltung relevant sei. Er müsse demgemäß so groß sein, daß er alle dafür erforderlichen Einrichtungen umfasse, sowohl bezüglich der Einkaufsmöglichkeiten wie auch der Gesundheit, Ausbildung (für die Kinder) und des Freizeitangebots. In concreto umfasse das maßgebliche Gebiet das Kleine Walsertal, jedoch unter Berücksichtigung der oben (laut Schreiben der Interessengemeinschaft vom 18. Juli 1995) angesprochenen Sonderfaktoren. Völlig abwegig und sachwidrig sei es, entsprechend der laut Bescheidbegründung erfolgten Vorgangsweise die durchschnittlichen Gegebenheiten von Bayern oder speziell von dem hunderte Kilometer vom Kleinen Walsertal entfernten München heranzuziehen.

Dem ist folgendes entgegenzuhalten:

Zweck der Kaufkraftausgleichszulage ist es, den Bezug eines Beamten (Monatsbezug und Sonderzahlung), der ihm während seines Auslandsaufenthaltes gebührt, den durch das Währungs- und Preisgefälle veränderten Verhältnissen in einem fremden Währungsgebiet, in der der Beamte wohnen muß, anzupassen. Der Beamte soll in den Stand gesetzt werden, mit seinen Bezügen an seinem Wohnsitz im fremden Währungsgebiet Waren und Leistungen in vergleichbarer Menge und Qualität erwerben bzw. in Anspruch nehmen zu können, wie er das mit seinen in Schilling ausgezahlten Bezügen im Inland könnte. Eine "Überalimentierung" kommt nicht in Betracht (vgl. dazu die hg. Erkenntnisse vom 4. März 1981, 3112/80 = Slg. N.F. Nr. 10390/A, vom 22. Jänner 1987, 86/12/0039, vom 29. April 1993, 92/12/0030, 0223, sowie vom 18. Dezember 1996, 96/12/0085, 0255, 0269). Was die Auslegung der Wendung in § 21 Abs. 2 GG "im Gebiet des ausländischen Dienstortes" betrifft, geht der Verwaltungsgerichtshof davon aus, daß unter dem ausländischen Dienstort im Sinne dieser Bestimmung jene ausländische territoriale Verwaltungseinheit zu verstehen ist, in der diese österreichische Dienststelle ihren Sitz hat und die dem österreichischen Typus der Ortsgemeinde entspricht oder zumindest vergleichbar ist. Der Zusatz "im Gebiet" stellt dabei einen räumlichen Nahebezug zum ausländischen Dienstort im obgenannten Sinn her. Er schließt es - jedenfalls im Regelfall (sofern es sich z.B. nicht um einen "Zwergstaat" handelt) - aus, daß damit das gesamte ausländische Staatsgebiet oder eine größere territoriale ausländische Verwaltungseinheit, wie sie z. B. typischerweise einem österreichischen Bundesland entspricht, gemeint ist.

Zwar trifft es zu, daß in der Begründung des angefochtenen Bescheides von einem Vergleich der Kaufkraftparität Bayern:Österreich und von einer Preiserhebung in München die Rede ist; doch geht aus der gegenüber den in der Begründung des angefochtenen Bescheides festgestellten Kaufkraftparitäten in der Bandbreite von 106 bis 111 vorgenommenen "Aufrundung" auf 116, vor allem in Verbindung mit dem Rundschreiben des Bundesministers für Finanzen, unmißverständlich hervor, daß damit auf die besondere Lage der Ortsgemeinden Jungholz und Mittelberg abgestellt wurde. Mit dieser Berücksichtigung der besonderen Lage im Bereich des ausländischen Dienstortes geht daher der Vorwurf, die Behörde sei von einer unrichtigen Auslegung des § 21 Abs. 2 GG ausgegangen, ins Leere.

Die Beschwerde ist aber berechtigt, soweit der Beschwerdeführer unter dem Gesichtspunkt einer Verletzung von Verfahrensvorschriften rügt, es sei aus dem angefochtenen Bescheid überhaupt nicht zu erkennen, wie die Behörde zu dem für die Kaufkraftparität im Beschwerdefall maßgebenden Wert gekommen sei. Dem kann auch nicht entgegengehalten werden, der Beschwerdeführer habe im dienstrechtlichen Verfahren dazu keine gesonderte Stellungnahme abgegeben. Bereits das dem Beschwerdeführer übermittelte Rundschreiben des Bundesministers für Finanzen vom 9. Juni 1995, dessen Inhalt die belangte Behörde in der Begründung des angefochtenen Bescheides übernommen hat, weist nämlich diese "Begründungslücke" auf. Im Hinblick auf die mangelnde Erkennbarkeit, wie es zur Ermittlung des für die Kaufkraftparität maßgebenden Wertes gekommen ist, reichte es aber aus, daß der Beschwerdeführer als Teilnehmer der "Interessengemeinschaft der aktiven und pensionierten öffentlichen Bediensteten des Kleinen Walsertales" dem Bundesminister für Finanzen gegenüber (mit näherer Begründung) die Herabsetzung der Kaufkraftausgleichszulage auf 16 v.H. ablehnte und diese Ablehnung (ohne Angabe von Gründen) nach der Aktenlage - wie oben dargestellt - vom Postenkommandanten des GP Kleinwalsertal unter Einhaltung des Dienstweges der belangten Behörde noch vor Erlassung des angefochtenen Bescheides mitgeteilt wurde. Damit ist der Beschwerdeführer unter Beachtung der Besonderheiten des Beschwerdefalles seiner Mitwirkungsverpflichtung im Dienstrechtsverfahren hinreichend nachgekommen. Die belangte Behörde hätte sich daher mit der Frage, wie der für die Kaufkraftparität maßgebende Wert für die Zollausschlußgebiete ermittelt wurde, unter Befassung des ÖStZA, näher beschäftigen müssen.

Da der Sachverhalt in einem wesentlichen Punkt einer Ergänzung bedarf und nicht ausgeschlossen werden kann, daß bei Einhaltung der Verfahrensvorschriften die Behörde zu einem anderen Bescheid hätte kommen können, war der angefochtene Bescheid gemäß § 42 Abs. 2 Z. 3 lit. b und c VwGG wegen Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften aufzuheben.

Der Kostenzuspruch gründet sich auf die §§ 47, 48 Abs. 1 Z. 1 und 2, und 49 VwGG in Verbindung mit der Pauschalierungsverordnung des Bundeskanzlers,

BGBL. Nr. 416/1994.

Im fortgesetzten Verfahren wird auch zu prüfen sein, ob ein Teil der in der Beschwerde angeführten "speziellen Faktoren" wie z.B. das Fehlen von Pflichtschulen (für den österreichischen Bildungsweg) nicht allenfalls bei der Bemessung eines (beantragten) Auslandsaufenthaltszuschusses (§ 21 Abs. 1 Z. 3 in Verbindung mit Abs. 3 GG), nicht aber bei der Ermittlung der Kaufkraftausgleichszulage zu berücksichtigen sein wird.