VwGH 93/12/0066

Spruch:

Der angefochtene Bescheid wird wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufgehoben.

Der Bund hat dem Beschwerdeführer Aufwendungen in der Höhe von S 11.630,-- binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

Begründung

Der Beschwerdeführer steht als Amtsdirektor im Ruhestand in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis zum Bund; seine letzte Dienststelle war das Zollamt Wels, dem er vorstand.

Mit Schreiben vom 3. Juli 1989 beantragte der Beschwerdeführer bei seiner Dienstbehörde die Zuerkennung einer Verwendungszulage nach § 30a Abs. 1 Z. 3 des Gehaltsgesetzes 1956 (im folgenden kurz: Leiterzulage).

Da die Dienstbehörde darüber nicht entschied, richtete der Beschwerdeführer am 6. Februar 1991 einen Devolutionsantrag an die belangte Behörde.

Mit dem angefochtenen Bescheid wurde dem Antrag des Beschwerdeführers nicht stattgegeben. Zur Begründung wird nach Darstellung des Verfahrensablaufes die Begründung des Antrages des Beschwerdeführers wie folgt wiedergegeben:

"Die Voraussetzungen für die Zuerkennung einer Verwendungszulage gemäß § 30a Abs. 1 Z. 3 des Gehaltsgesetzes 1956 seien durch Ihre Funktion als bestellter Vorstand des Zollamtes Wels, durch den Umfang, die besondere Organisationsstruktur und den großen Personalstand des Zollamtes Wels gegeben (gewesen).

Der Personalstand habe 1988 betragen:

34 Planposten B

22 Planposten C

20 Planposten Zw

4 Planposten d

2 Planposten c

insgesamt 82 Planposten.

Infolge des großen Personalstandes sei die Funktion des Vorstandes des Zollamtes Wels an besondere Kenntnisse und Fähigkeiten gebunden und unterliege demnach den Bestimmungen des Ausschreibungsgesetzes. Bemerkenswert sei der prozentuell höchste Anteil an Planposten der Verwendungsgruppe B im Vergleich mit den anderen Verwendungsgruppen, weil er ein qualitativ höheres Leistungsergebnis und damit ein höheres Maß an Verantwortung für den Leiter bewirke.

Zur Organisationsstruktur.

Das Zollamt bestehe aus dem Stammamt mit 5 Abteilungen und

zwar:

Abteilung für allgemeine Zollangelegenheiten,

Abteilung für Selbstbemessungs- und Vormerkangelegenheiten, Abteilung für Integrations-, Zolltarif- und Wertzollangelegenheiten,

Abfertigungsstelle Hausbeschau mit Außenstellen, Abfertigungsstelle Amtsplatz (Straßenzollamt),

Zweigstelle Bahnhof (Bahnzollamt) mit der Außenstelle "Rollende Landstraße" (Grenzzollamt) und der Zweigstelle Post (Postzollamt).

Wie aus dem beigelegten Organigramm hervorgehe, sei das Zollamt Wels von allen Zollämtern des Bundesgebietes neben den Hauptzollämtern namentlich mit einer Sonderstruktur angeführt, die es einem Hauptzollamt vergleichbar mache.

Die Vielfalt der Funktionsbereiche des Zollamtes Wels (Straßen-, Bahn-, Grenz- und Postzollamt) vervielfältige auch den Organisationsaufwand und damit den Verantwortungsgrad des Leiters.

Nach dem Votum der Finanzlandesdirektion, Geschäftsabteilung 6, zur Ausschreibung der Stelle des Zollamtes Wels vom 16. Dezember 1976 würde die Schwierigkeit der organisatorischen und juristischen Materien beim Zollamt Wels an sich die Betrauung eines Juristen mit der Leitung des Zollamtes erfordern. Nach dem Anforderungsprofil der Funktion des Leiters des Zollamtes Wels aus 1976, Pkt. 1A, sei dem Leiter des Zollamtes Wels das gesamte Ergebnis der Tätigkeit des Zollamtes zuzuordnen (nicht nur seine Primärarbeit, weil er jegliche Tätigkeit seiner Mitarbeiter zu organisieren und zu überwachen und demnach auch in diesem Sinne zu verantworten habe).

Wie aus dem zitierten Anforderungsprofil 1976 weiter hervorgehe, liege, was den Aufgabenbereich des Vorstandes des Zollamtes Wels betreffe, ein besonders hoher Schwierigkeitsgrad vor, der die Anzahl der für die Leitung eines solchen Amtes in Betracht kommenden Personen auf sehr wenige Bewerber beschränke. Daraus sowie aus den übrigen Ausführungen sei die besondere Verantwortung, die der Vorstand des Zollamtes Wels im Vergleich mit Beamten in gleicher dienst- und besoldungsrechtlicher Stellung zu tragen habe, nach Ihrer Ansicht dargelegt.

Um Ihre Leistungseffizienz als Leiter des Zollamtes Wels nicht zu schwächen, hätten Sie sich ab 1. November 1979 vom Hausbeschau-Dienst (einer für den Vorstand untergeordneten Dienstverrichtung) freigehalten.

Damit hätten Sie einem im Votum der Finanzlandesdirektion, Geschäftsabteilung 6, zur Ausschreibung der Stelle des Vorstandes Wels vom 16. Dezember 1976 enthaltenen Postulat entsprochen, wonach für die Führung eines derart großen Amtes (wie dem Zollamt Wels) die Distanzierung des Vorstandes von den Hausbeschauen unbedingt erforderlich erschienen sei.

Die Mehrleistung in Ihrem Funktionsbereich als Amtsvorstand sei Ihnen ab 1. November 1979 durch eine Pauschale von 30 Überstunden abgegolten worden. Dieses Überstundenpauschale habe Ihres Wissens keine Parallele im B-Dienst und entziehe sich demnach als funktionsbedingte Ausnahme einem Vergleich."

Nach Wiedergabe der maßgebenden Regelungen des § 30a GG 1956 führt die belangte Behörde in der Begründung des angefochtenen Bescheides weiter aus, das Abgabenverwaltungsorganisationsgesetz 1974 teile die Zollämter in Zollämter erster Klasse und Zollämter zweiter Klasse ein, wobei die Zollämter am Sitz der Finanzlandesdirektionen (Hauptzollämter) eine Sonderstellung hätten und von Beamten des Höheren Dienstes geleitet würden. Den Zollämtern erster Klasse stünden Beamte des Gehobenen Dienstes vor; Zollämter zweiter Klasse leiteten dienstführende Zollwachebeamte.

Im Bereich der Finanzlandesdirektionen gebe es auf Grund der Anlage 2 des Abgabenverwaltungsorganisationsgesetzes 1974 folgende Anzahl an Zollämtern erster Klasse (ausgenommen Hauptzollämter):

Wien, NÖ und Bgld 19

Oberösterreich 10

Salzburg 3

Steiermark 3

Kärnten 4

Tirol 10

Vorarlberg 6

Das Zollamt Wels rangiere in der bundesweiten Reihung der Zollämter erster Klasse (ohne Hauptzollämter) mit Stand 1988 an

6. Stelle. Vor dem Zollamt Wels seien die Zollämter Walserberg, Wolfurt, Arnoldstein, Suben und Flughafen Wien gelegen. Es müsse ausdrücklich darauf hingewiesen werden, daß keiner der Vorstände eines Zollamtes erster Klasse (ausgenommen die der Hauptzollämter) eine Leiterzulage beziehe oder bezogen habe, selbst die nicht, die ein größeres Amt als das Zollamt Wels leiteten. Grundsätzlich trage der Vorstand des Zollamtes Wels das gleiche Maß an Verantwortung wie jeder andere Vorstand eines Zollamtes erster Klasse - ausgenommen die Hauptzollämter -, die gleichzeitig auch Finanzstrafbehörde erster Instanz seien. Nachdem auf Grund der inneren Organisation in Form der Approbationsregelung Teile der Verantwortung auf die Abteilungsleiter, Referenten und Mitarbeiter übertragen würden, ergebe sich automatisch eine Reduzierung der unmittelbaren Verantwortlichkeit des Vorstandes. Gerade der relativ hohe Stand an Abteilungsleitern und Referenten ermöglichte eine sehr weitgehende Delegierung der fachlichen Verantwortung und verlange vom Vorstand weniger detailliertes Fachwissen als bei einem Zollamt, bei dem die gesamte Referatstätigkeit beim Vorstand gelegen sei. Daraus ergebe sich, daß der höhere Personalstand nicht unbedingt mit einem höheren Maß an Verantwortlichkeit des Vorstandes in Verbindung zu bringen sei. Darüber hinaus habe weder früher noch jetzt die Notwendigkeit bestanden, die Funktion des Leiters des Zollamtes Wels von einem Beamten des Höheren Dienstes ausüben zu lassen, weil bei diesem Amt keine qualitativ höherwertigen Entscheidungen zu treffen seien, als bei jedem anderen Zollamt erster Klasse (ausgenommen die Hauptzollämter).

Zur Abgeltung der zeitlichen Mehrleistungen als Vorstand des Zollamtes Wels habe der Beschwerdeführer eine Überstundenvergütung, die mit 30 Stunden im Monat pauschaliert worden sei, erhalten. Nach Abs. 3 des § 30a GG 1956 wären durch die Verwendungszulage nach Abs. 1 Z. 3 alle zeitlichen und mengenmäßigen Mehrleistungen abgegolten gewesen. Daraus folge - so die belangte Behörde weiter in der Begründung des angefochtenen Bescheides -, daß Überstundenvergütungen gemäß § 16 in Verbindung mit § 15 Abs. 2 GG 1956 und eine Leiterzulage einander ausschlössen. Es sei auch nicht begründet, dem Beschwerdeführer bei Vergleich mit anderen Leitern von Zollämtern erster Klasse (ausgenommen Hauptzollämter), also mit Beamten der gleichen dienst- und besoldungsrechtlichen Stellung, als ehemaligem Vorstand des Zollamtes Wels ein besonderes Maß an Verantwortung zuzubilligen, das über dem Ausmaß der Verantwortung der anderen gelegen sei. Dazu komme noch, daß der Aufgaben- und Verantwortungsbereich des Beschwerdeführers seit Beginn seiner Vorstandstätigkeit am 15. Dezember 1977 bis zu seiner Ruhestandsversetzung mit Ablauf des 28. Februar 1990 gleichgeblieben sei, sodaß nicht etwa eine Vermehrung des Ausmaßes an Verantwortung den Antrag vom 3. Juli 1989 auf Feststellung der Gebührlichkeit einer Leiterzulage rechtfertigen würde.

Gegen diesen Bescheid richtet sich die vorliegende Beschwerde, mit der kostenpflichtige Aufhebung wegen Rechtswidrigkeit des Inhaltes und wegen Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften begehrt wird.

Die belangte Behörde hat die Akten des Verfahrens vorgelegt, eine Gegenschrift erstattet und kostenpflichtige Abweisung beantragt.

Der Beschwerdeführer hat unaufgefordert eine Äußerung zur Gegenschrift eingebracht.

Der Verwaltungsgerichtshof hat in einem gemäß § 12 Abs. 1 Z. 2 VwGG gebildeten Senat erwogen:

Gemäß § 30a Abs. 1 Z. 3 des Gehaltsgesetzes 1956, in der Fassung der 24. Gehaltsgesetz-Novelle, BGBl. Nr. 214/1972, gebührt dem Beamten eine ruhegenußfähige Verwendungszulage, wenn er dauernd ein besonderes Maß an Verantwortung für die Führung der Geschäfte der Allgemeinen Verwaltung zu tragen hat und diese Verantwortung über dem Ausmaß an Verantwortung liegt, das Beamte in gleicher dienst- und besoldungsrechtlicher Stellung tragen.

Ein Anspruch auf eine Verwendungszulage nach der angeführten Gesetzesstelle besteht somit nur, wenn

1. 1. der Beamte mit der Führung der Geschäfte der Allgemeinen Verwaltung betraut ist; es genügt daher nicht, wenn er nur in diesem Bereich beschäftigt ist;
2. 2. der Beamte muß ein besonderes Maß an Verantwortung für die Führung dieser Geschäfte tragen;
3. 3. die Verantwortung, die der Beamte zu tragen hat, muß über dem Maß an Verantwortung liegen, das Beamte in gleicher dienst- und besoldungsrechtlicher Stellung tragen.

Fehlt es auch nur an einer dieser Voraussetzungen, so besteht kein Anspruch auf eine Verwendungszulage nach der genannten Gesetzesstelle (vgl. die Erkenntnisse des Verwaltungsgerichtshofes vom 28. Juni 1978, Zl. 2800/77, und vom 18. Dezember 1975, Zl. 1011/75, u.v.a.).

Daß im Beschwerdefall die erstgenannte der angeführten Voraussetzungen erfüllt ist, bedarf keiner näheren Erörterung. Als Vorstand des Zollamtes Wels hat der Beschwerdeführer zweifellos Verantwortung für die Führung der Geschäfte der Allgemeinen Verwaltung getragen.

Strittig ist im Beschwerdefall primär, ob der Beschwerdeführer das vom Gesetz als Anspruchsvoraussetzung für die vom ihm beantragte Leiterzulage geforderte besondere Maß an Verantwortung für die Führung der Geschäfte zu tragen gehabt hat. Hiefür ist nach der ständigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes wesentlich, ob der Beamte eine besondere Leitungsfunktion ausübt. Der Verwaltungsgerichtshof hat in seinem Erkenntnis vom 9. April 1984, Zl. 83/12/0143, über den Antrag des Leiters eines Zollamtes erster Klasse im Ergebnis zwar abweisend entschieden, hiebei aber ausgeführt, daß eine besondere Leitungsfunktion des damaligen Beschwerdeführers nicht bloß auf Grund seiner organisatorischen Stellung in der Verwaltung verneint werden darf. Auch wenn der damalige Beschwerdeführer als Leiter eines Zollamtes zwei Leitungsgewalten unterstehe, ließen sich - so der Verwaltungsgerichtshof damals - daraus allein die Anspruchsvoraussetzungen einer besonderen Leitungsfunktion im Sinne des § 30a Abs. 1 Z. 3 GG 1956 nicht verneinen, weil dies bei einer dreistufig gegliederten Verwaltung den Anspruch von Behördenleitern erster Instanz überhaupt ausschließen würde; dies sei aber nicht dem Sinn der gesetzlichen Regelung zu entnehmen.

Allerdings - so der Verwaltungsgerichtshof weiter in der Begründung des vorher genannten Erkenntnisses - ergebe sich aus den Tatsachenfeststellungen der Behörden des Verwaltungsverfahrens, die im wesentlichen vom Beschwerdeführer nicht bekämpft worden seien, daß weder nach der Bedeutung und dem Gewicht der Aufgaben des Zollamtes (NN) noch aus der Anzahl der der Leitungsgewalt des damaligen Beschwerdeführers unterstellen Beamten (3 B-Beamte, 10 Zollwachebeamte) der Schluß gezogen werden könne, daß dem Leiter des Zollamtes eine besondere Leitungsfunktion im Sinne der Bestimmung des § 30a Abs. 1 Z. 3 GG 1956 zukomme.

Im vorliegenden Beschwerdefall hat die belangte Behörde den Anspruch des Beschwerdeführers in erster Linie deshalb verneint, weil der Beschwerdeführer nur bei einem Zollamt erster Klasse tätig gewesen ist und keiner der Vorstände eines Zollamtes erster Klasse eine Leiterzulage beziehe.

Diese auf Grund der organisatorischen Stellung des Beschwerdeführers in Verbindung mit Vergleichsüberlegungen getroffene Wertung ist - wie sich aus dem vorstehend wiedergegebenen Erkenntnis ergibt - von vornherein unzutreffend. Grundsätzlich ist jeder Fall für sich auf Grund des Gesetzes zu beurteilen. Die Tatsachen, die für einen allfälligen Anspruch entscheidend sind, sind unter Beteiligung des Beschwerdeführers gemäß §§ 37 und 45 des gemäß § 1 DVG anwendbaren AVG und unter Beachtung des § 8 DVG zu ermitteln und gemäß §§ 58 und 60 AVG in der Begründung des Bescheides darzustellen.

Der Beschwerdeführer bringt im wesentlichen vor, bei der Beurteilung seiner Verantwortung wäre auch die Größe des von ihm geleiteten Zollamtes zu berücksichtigen gewesen. Beim Zollamt Wels sei eine vielschichtige, komplexe Organisationsstruktur gegeben gewesen, weil die Aufgabenbereiche eines Straßenzollamtes, eines Bahnzollamtes, eines Postzollamtes, eines Grenzzollamtes zusammenwirkten und das Zollamt zudem noch kontrollverantwortlich für ein Flugfeld und die Welser Messe gewesen sei und den gebietsmäßig größten Hausbeschaubereich des Finanzlandesdirektionsbereiches Oberösterreich zu betreuen gehabt habe. Dementsprechend habe das Zollamt Wels einen Personalstand von ca. 80 Bediensteten aufgewiesen, von dem mehr als 30 dem Gehobenen Dienst angehört hätten. Der Gesetzgeber habe der Bedeutung größerer Organisationseinheiten in Bundesdienststellen dadurch Rechnung getragen, daß er die Betrauung einer Person mit der Leitung einer Bundesdienststelle, bei der mehr als 50 Bedienstete beschäftigt würden, den Bestimmungen des Ausschreibungsgesetzes unterstellt habe. Daß dies den Zweck habe, einen Bewerber zu ermitteln, der auf Grund seiner Kenntnisse und Fähigkeiten den erwarteten Anforderungen und der damit verbundenen Führungsverantwortung gerecht werden könne, liege auf der Hand. Im Hinblick auf die Größe des Amtes und dessen Bedeutung für einen großen Wirtschaftsraum Österreichs müsse es sich bei der Führungsverantwortung um ein besonderes Maß an Verantwortung im Sinne des § 30a Abs. 1 Z. 3 GG 1956 handeln. Der Vorstand stehe im Sinne des monokratischen Prinzipes als alleinverantwortlicher Leiter an der Spitze des Amtes. Dabei obliege ihm laut Stellenausschreibung die Organisation des Dienstbetriebes und die Ausübung der Dienstaufsicht über seine Mitarbeiter in fachlicher und personeller Hinsicht. Die Selbständigkeit des Leiters des Zollamtes Wels sei in keiner Weise eingeschränkt. Infolge des Größe des Amtes und der inneren Organisation sei der Vorstand des Zollamtes Wels wie jeder Leiter einer ähnlich konzipierten Organisationseinheit gezwungen, Dienstgeschäfte im Rahmen der Organisationserfordernisse zu verteilen oder Arbeiten an bestimmte Mitarbeiter zu delegieren und hiezu die allenfalls notwendigen Approbationsbefugnisse zu erteilen. Es stehe aber außer Zweifel, daß sich derartige Maßnahmen der Dienstaufsicht des Vorstandes und damit dessen Verantwortungsbereich nicht entziehen könnten. Eine Reduktion der Verantwortung des Vorstandes könne sich demnach daraus nicht ergeben. Keinesfalls könne der Vorstand eine ausschließlich ihm übertragene Führungsverantwortung delegieren. Daß ein höherer Personalstand nicht unbedingt mit einem höheren Maß an Verantwortlichkeit in Verbindung zu bringen sei, sei nicht schlüssig, weil in einem komplizierten Organisationssystem mit hohem Qualitätsstandard in jedem Fall von Mehrleistung auch ein "Mehr" an Verantwortung gegeben sei, das der Vorstand zu tragen habe. Vor allem erhöhe ein hoher Personalstand dann die Verantwortung des Vorstandes, wenn er - wie im Falle des Zollamtes Wels - durch eine Vielzahl von Organisationseinheiten mit jeweils unterschiedlichen Aufgabenbereichen bedingt sei. Wenn die belangte Behörde in ihrem Bescheid behaupte, daß gerade ein realtiv hoher Stand an Abteilungsleitern und Referenten eine sehr weitgehende Delegierung der fachlichen Verantwortung ermögliche und vom Vorstand weniger detailliertes Fachwissen verlange, als bei einem Zollamt, bei dem die gesamte Referatstätigkeit beim Vorstand liege, so sei dem entgegenzuhalten, daß der Vorstand die Dienstaufsicht und demnach das Ergebnis der Referatstätigkeit zu verantworten habe. Außerdem spreche der § 30a Abs. 1 Z. 3 GG 1956 nicht vom detaillierten Fachwissen und Referatstätigkeit, sondern von besonderer Führungsverantwortung, die nicht delegiert werden könne. Ungeachtet dieser Ausführungen müsse der Leiter einer Vielzahl von Organisationseinheiten mit differenzierten Aufgabengebieten über wesentlich umfassendere und gründlichere Kenntnisse auf dem materiellen und dem verfahrensrechtlichen Gebiet, das die sachliche Zuständigkeit der Zollämter berühre, verfügen, als der Leiter der mit der einfachen Organisationseinheit und einem geringeren Personalstand konfrontiert sei. Der Beschwerdeführer weist weiters darauf hin, daß ihm keine Gelegenheit gegeben worden sei, all diese Überlegungen in einem Parteiengehör darzulegen, weil ihm ein solches nicht gewährt worden sei.

Der angefochtene Bescheid entspricht den vorher dargelegten verfahrensrechtlichen Anforderungen an die Ermittlung und Feststellung des entscheidungswesentlichen Sachverhaltes und an die Wiedergabe des Sachverhaltes in der Begründung nicht. Die belangte Behörde beschränkt sich lediglich auf ganz allgemeine Ausführungen zur inneren Organisation der Zollämter erster Klasse und der angeblich weitgehenden Delegation der Approbationsbefugnis. Auch dem Umstand, daß weder früher noch jetzt die Notwendigkeit bestanden habe, die Funktion des Leiters des Zollamtes Wels von einem Beamten des Höheren Dienstes ausüben zu lassen, kann in der Frage des Anspruches auf eine Leiterzulage nach § 30a Abs. 1 Z. 3 GG 1956 an sich noch keine entscheidende Bedeutung beigemessen werden. Da die belangte Behörde ausgehend von einer unrichtigen Rechtsauffassung die diesbezüglich erforderlichen Ermittlungen und Feststellungen genauso unterließ wie die Einräumung eines Parteiengehörs, ist dem Verwaltungsgerichtshof diesbezüglich eine inhaltliche Überprüfung des angefochtenen Bescheides nicht möglich.

Auch dem Umstand, daß der Beschwerdeführer eine pauschalierte Überstundenvergütung für 30 Überstunden pro Monat erhielt, kann ihn nicht - selbst wenn die Leiterzulage zu seinem Schaden möglicherweise geringer als die Überstundenvergütung sein wird - vom Anspruch auf eine solche Zulage nach § 30a Abs. 1 Z. 3 GG 1956 ausschließen. Bei Zuerkennung einer Leiterzulage wäre vielmehr ein allfälliger Übergenuß an pauschalierter Überstundenvergütung im Rahmen der Verjährung hereinzubringen (vgl. Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes vom 22. Mai 1989, Zl. 88/12/0122).

Desgleichen ist für die Frage des Anspruches des Beschwerdeführers bedeutungslos, daß sich sein Aufgaben- und Verantwortungsbereich seit seiner Betrauung mit der Funktion des Vorstandes bis zu seiner Ruhestandsversetzung nicht geändert hat, weil über den vom Beschwerdeführer geltend gemachten Anspruch in diesem Zeitraum noch nicht bescheidmäßig entschieden worden ist.

Der angefochtene Bescheid war aus den vorher dargelegten Gründen gemäß § 42 Abs. 2 Z. 1 VwGG wegen inhaltlicher Rechtswidrigkeit aufzuheben.

Die Kostenentscheidung stützt sich auf die §§ 47 ff VwGG in Verbindung mit der Pauschalierungsverordnung BGBl. Nr. 104/1991.

Soweit in der Amtlichen Sammlung nichtveröffentlichte Erkenntnisse des Verwaltungsgerichtshofes genannt sind, wird auf Art. 14 Abs. 4 der Geschäftsordnung des Verwaltungsgerichtshofes, BGBl. Nr. 45/1965, hingewiesen.