VwGH 92/06/0024

Spruch:

Der angefochtene Bescheid wird wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufgehoben.

Die Landeshauptstadt Graz hat der Beschwerdeführerin Aufwendungen in der Höhe von S 11.480,-- binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

Begründung

Die Beschwerdeführerin ist Eigentümerin der Grundstücke 1374/7 in EZ 1687 und 1374/10 in EZ 1888, je KG A. Das Grundstück Nr. 1374/10 war nach einem Lageplan vom 28. April 1955 von Grundstück Nr. 1374/7 abgetrennt worden; bis zu dieser Abtrennung hatte das Grundstück Nr. 1374/7 eine Flächenausdehnung, die heute durch die Grundstücke Nr. 1374/7 und 1374/10 gebildet wird. Voreigentümerin des Grundstückes Nr. 1374/7 im heutigen Flächenausmaß sowie des Grundstückes Nr. 1374/10 war Frau L, die im Jahre 1937 um die Widmung dieses Grundstückes zu Bauzwecken angesucht hatte.

Mit Bescheid des Magistrates Graz - Rechtsamt vom 9. April 1937 wurde diesem Ansuchen von Frau L um Widmung der Liegenschaft EZ 1687 KG A, Parzelle 1374/7, für eine Baustelle gemäß §§ 13 und 84/2 der Grazer Bauordnung und § 38 Abs. 1 Pkt. 1 des Stadtrechtes Folge gegeben. Bestandteil des Bescheides war die Verhandlungsschrift vom 9. März 1937 in der unter Pkt. I, 2 folgende Grundabtretungsverpflichtung ausgesprochen wurde:

"2.) Grundabtretung:

Zwecks Verbreiterung der B-Gasse ist der vor der Regulierungslinie liegende Grundstreifen im Ausmasse von ca. 300 m2 kostenlos und lastenfrei zwecks Vereinigung mit dem öffentlichen Gut abzutreten. Die erforderlichen Grundteilungspläne werden von der Stadtgemeinde kostenlos beigestellt. Die Grundbuchsordnung hat die Widmungswerberin auf eigene Kosten zu veranlassen. Der abzutretende Grundstreifen kann der Widmungswerberin bis zur tatsächlichen Strassenverbreiterung gegen jederzeitigen Widerruf weiterhin zur Benützung überlassen werden, wofür ein Anerkennungszins von jährlich S 3,-- zu Beginn jedes Jahres, erstmalig binnen 2 Wochen nach erfolgter Grundabtretung zu entrichten ist. Das genaue Ausmass des abzutretenden Grundstreifens kann erst anlässlich der Vermessung festgestellt werden."

In der Folge haben die Stadtgemeinde Graz und Frau L am 29. Dezember 1937 einen Grundabtretungsvertrag unterfertigt, dessen Präambel und erster Absatz wie folgt lautet:

"GRUNDABTRETUNGSVERTRAG

abgeschlossen zwischen Frau L als Liegenschaftseigentümerin einerseits und der STADTGEMEINDE GRAZ als Verwalterin des öffentlichen Gutes anderseits auf Grund des rechtskräftigen Bescheides des Magistrates der Landeshauptstadt Graz vom 9. April 1937, Zahl A 3/I-105/2/37 und des beigehefteten Lageplanes des Stadtbauamtes Graz vom 22. Dezember 1937 wie folgt:

1.

Frau L übergibt unentgeltlich und lastenfrei an die Stadtgemeinde Graz und diese übernimmt von Erstgenannter zu öffentlichen Straßenregulierungszwecken aus dem Gutsbestande des Grundbuchkörpers E.Z. 1687 K.G. A, die im beigehefteten Plane rot angelegte Fläche des Grundstückes No 1374/7 Garten im unbestreitbarem Flächenausmaße von 301,8 m2."

Aufgrund dieses Vertrages wurde der 301,8 m2 große Grundstückstreifen von EZ 1687 KG A abgeschrieben und in das VZ-Verzeichnis 1 des öffentlichen Gutes unter Vereinigung mit dem Grundstück 2923 B-Gasse aufgenommen. Nach dem Beschwerdevorbringen erfolgte eine Verbreiterung der B-Gasse in weiterer Folge nicht; seit mehr als 50 Jahren dauere der bereits 1937 gegebene Nutzungszustand unverändert an. Sowohl die Rechtsvorgänger der Beschwerdeführerin im Eigentum an dieser Liegenschaft als auch die Beschwerdeführerin selbst benützten den gegenständlichen Streifen ungehindert fort, der nach wie vor durch einen Zaun gegen die eigentliche Verkehrsfläche der B-Gasse abgegrenzt sei.

Am 12. Oktober 1987 hat die Beschwerdeführerin an den Magistrat der Stadt Graz einen Antrag auf "Aufhebung einer Enteignung" gestellt und dies damit begründet, daß der Enteignungszweck tatsächlich aufgegeben worden sei, wie sich insbesondere aus einem im Dezember 1985 gefaßten Gemeinderatsbeschluß ergebe. Danach sei die B-Gasse eine sogenannte "Erschließungsstraße", an deren Ausbau zur Zeit nicht gedacht werde. Dieser Antrag wurde mit Bescheid des Stadtsenates der Landeshauptstadt Graz vom 28. März 1988 Zl. A 10/1-I-471/35/1988 gemäß "§ 89" () Abs. 1 AVG 1950 abgewiesen. Zur Begründung wurde ausgeführt, nach der vom steirischen Landesgesetzgeber vorgesehenen Rechtslage sei eine Rückgängigmachung einer einmal erfolgten Grundabtretung nicht vorgesehen. Der Antrag auf Rückgängigmachung einer "Enteignung" könne daher nur als Antrag auf Abänderung des seinerzeitigen Widmungsbescheides im Sinne des § 68 Abs. 1 AVG 1950 gewertet werden. In der Verhandlungsschrift vom 9. März 1937, die einen Bestandteil des Bescheides vom 9. April 1937 bilde, werde die kosten- und lastenfreie Abtretung der näher bezeichneten Grundstücke vorgeschrieben. Die B-Gasse weise eine Regulierungsbreite von 8,5 Metern auf, und sei auch in den angrenzenden Bereichen weitgehendst ausgebaut. Die Breite sei laut Stellungnahme des Stadtplanungsamtes vor allem im Kreuzungsbereich unbedingt erforderlich, da die derzeit vorhandene Fahrbahnbreite von 3,90 Metern an der engsten Stelle nicht ausreichend sei, um einen reibungslosen Ablauf des Verkehrs zu gewährleisten. Da das Verkehrsaufkommen seit dem Jahre 1937 kontinuierlich gestiegen sei, sei eine Änderung der Regulierungslinie und somit auch eine Änderung der seinerzeitigen Widmungslage nicht möglich. Die durchgeführte Grundabtretung könne daher nicht als "verfehlte Enteignung" angesehen werden.

Der Berufung der Beschwerdeführerin gegen diesen Bescheid wurde mit Bescheid der belangten Behörde vom 6. Oktober 1988 keine Folge gegeben, dieser Bescheid wurde mit Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes vom 26. April 1990, Zl. 88/06/0204, wegen Rechtswidrigkeit infolge Unzuständigkeit der belangten Behörde aufgehoben, da der Verfassungsgerichtshof mit Erkenntnis vom 2. März 1990 § 19 Abs. 4 der Geschäftsordnung für den Gemeinderat der Landeshauptstadt Graz als gesetzwidrig aufgehoben hatte.

Mit dem nunmehr angefochtenen Bescheid vom 13. Dezember 1990 wurde der Berufung der Beschwerdeführerin gegen den Bescheid des Stadtsenates vom 28. März 1988 neuerlich keine Folge gegeben und der Bescheid der Behörde erster Instanz bestätigt. Zur Begründung wurde nach Darstellung des Verwaltungsgeschehens ausgeführt, bei Rückgängigmachung einer Enteignung erschöpfe sich mangels anderer gesetzlicher Regelungen mit der Aufhebung eines Enteignungsbescheides der Bereich des öffentlichen Rechtes. Diese Regelung könne jedoch nur dann angewendet werden, wenn eine Grundabtretung aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Verpflichtung erfolgt sei. Der Anspruch auf Rückübereignung des nicht für Verkehrsflächen verwendeten Grundes setze eine vorangegangene Enteignung voraus. Sei jedoch seinerzeit die Grundabtretung durch ein Rechtsgeschäft vorgenommen worden, so entziehe sich überhaupt der Beurteilung durch die Verwaltungsbehörde, welchen Einfluß auf den weiteren Bestand des Rechtsgeschäftes die Nichtverwirklichung des mit der Grundabtretung verfolgten Zweckes hätte. Im gegenständlichen Fall sei in den Widmungsbescheid die lastenfreie Grundabtretung als Auflage aufgenommen worden. Allerdings habe sich die Stadt bereit erklärt, die Grundteilungspläne kostenlos beizustellen und nach Abtretung des Grundstreifens die Benützung der Abtretungsfläche durch die Widmungswerberin gegen einen jährlichen Anerkennungszins zu dulden. Diese Bestimmung sei als Vertrag zu werten, da sich die Stadt Graz zum damaligen Zeitpunkt bereit erklärt habe, für die Grundabtretung eine Entschädigung durch Bereitstellung der Pläne zu leisten. Somit konnte es sich bei dieser Enteignung nicht um eine kostenlose und lastenfreie Grundabtretung handeln, wie dies im § 16 der Grazer Bauordnung vorgesehen war. Nach dieser Gesetzstelle konnte die Behörde eine Grundabtretung zur Herstellung von Verkehrsflächen anläßlich der Widmung eines Grundstückes unentgeltlich und lastenfrei vorschreiben. Da dies (die Herstellung einer Verkehrsfläche) im gegenständlichen Fall nicht erfolgte, habe die Behörde nur durch Abschluß eines Rechtsgeschäftes mit gegenseitiger Verpflichtungsübernahme diese Grundabtretung erreichen können. Es sei daher im vorliegenden Verfahren zwischen der Stadt Graz und der Widmungswerberin ein Grundabtretungsvertrag geschlossen worden, woraus zu schließen sei, daß die Ausbücherung in das öffentliche Gut nicht aufgrund eines Bescheides, sondern aufgrund eines Vertrages erfolgt sei. Aus den dargelegten Gründen entziehe es sich der Entscheidungsbefugnis der Verwaltungsbehörde (festzustellen), ob dieser Vertrag nach wie vor aufrecht, oder durch Nichtverwirklichung des verfolgten Zweckes ungültig geworden sei.

Die Behandlung der gegen diesen Bescheid eingebrachten Beschwerde hat der Verfassungsgerichtshof mit Beschluß vom 7. Oktober 1991, Zl. B 21/91-8 abgelehnt und mit einem weiteren Beschluß vom 24. Jänner 1992, Zl. B 21/91-10 die Beschwerde dem Verwaltungsgerichtshof zur Entscheidung abgetreten.

In der Beschwerde wird Rechtswidrigkeit des Inhaltes geltend gemacht.

Die belangte Behörde hat die Verwaltungsakten vorgelegt und in einer Gegenschrift die kostenpflichtige Abweisung der Beschwerde beantragt.

Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:

Die Baubehörde erster Instanz hat in ihrem Bescheid vom 28. März 1988, Zl. A/1-I-471/35/1988 den Antrag der Beschwerdeführerin abgewiesen, weil sie davon ausging, daß aufgrund der Steigerung des Verkehrsaufkommens seit dem Jahre 1937 eine Änderung der Regulierungslinie und somit auch eine Änderung der seinerzeitigen Widmungslage nicht möglich sei, und die durchgeführte Grundabtretung nicht als "verfehlte Enteignung" angesehen werden könne. Die Berufungsbehörde, die die Berufung als unbegründet abgewiesen und den erstinstanzlichen Bescheid bestätigt hat, ist jedoch der Begründung ihres Bescheides zufolge davon ausgegangen, daß die Unzulässigkeit des Verwaltungsweges gegeben sei. Sie hat dies aber nicht zum Anlaß genommen, den erstinstanzlichen Bescheid dahin abzuändern, daß der Antrag der Beschwerdeführerin zurückgewiesen wurde, sondern die Sachentscheidung aufrechterhalten. Damit steht aber die Begründung des angefochtenen Bescheides in offenem Widerspruch zu dessen Spruch, so daß der angefochtene Bescheid schon deshalb mit Rechtswidrigkeit des Inhaltes belastet ist.

Die belangte Behörde belastete ihren Bescheid aber noch in anderer Hinsicht mit Rechtswidrigkeit des Inhaltes: Bei Beantwortung der Frage, ob die im Jahre 1937 vorgenommene Grundabtretung aufgrund einer Enteignung oder eines Rechtsgeschäftes erfolgte, kam sie zwar zu dem Schluß, daß die seinerzeitige lastenfreie Grundabtretung vom 9. März 1937 im Widmungsbescheid des Magistrates Graz - Rechtsamt, als Auflage in den Widmungsbescheid aufgenommen worden ist, folgerte jedoch dem Umstand, daß sich die Stadt Graz in diesem Bescheid bereit erklärte, die Grundteilungspläne kostenlos beizustellen und nach Abtretung des Grundstreifens die Benützung der Abtretungsfläche durch die Widmungswerberin gegen einen jährlichen Anerkennungszins zu dulden, daß diese Bestimmung im Bescheid vom 9. März 1937 als Vertrag zu werten sei. Diese Ansicht ist aber schon deshalb verfehlt, weil ein Bescheid ein hoheitlicher Verwaltungsakt ist, der von einer Stelle erlassen wurde, der durch eine Rechtsvorschrift "Imperium" (Hoheitsgewalt) übertragen ist und die betreffende Behörde im Rahmen ihrer abstrakten Kompetenz zur Ausübung von Hoheitsgewalt tätig geworden ist (vgl. Walter-Mayer, Grundriß des österreichischen Verwaltungsverfahrensrechtes

5, RZ 381 ff.), wobei das Imperium in der Kompetenz zur einseitigen Normerzeugung zu sehen ist. Ein Bescheid ist daher grundsätzlich ein einseitiger Akt der Behörde, der schon mit seiner Erlassung (und nicht erst nach Zustimmung des Adressaten) normativ wirkt, wohingegen ein Vertrag grundsätzlich durch übereinstimmende Willenserklärung der Vertragspartner zustande kommt. Die Annahme der belangten Behörde im Bescheid des Magistrates Graz - Rechtsamt vom 9. März 1937 sei ein Vertragsteil enthalten, ist daher verfehlt. Dies gilt auch für die Ansicht, daß es sich bei dieser Enteignung nicht um eine kostenlose und lastenfreie Grundabtretung handelte, weil sich die Stadt Graz zum damaligen Zeitpunkt bereit erklärt hatte, für die Grundabtretung eine "Entschädigung" durch Bereitstellung der Pläne zu leisten, weil damit nur die mit der DURCHFÜHRUNG der Enteignung verbundenen Kosten, nicht aber eine Gegenleistung für den Verlust des Eigentums erbracht wurde (vgl. das Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes vom 13. Oktober 1972, Slg. Nr. 6884). Auch der Umstand, daß der Magistrat im Jahre 1937 gar nicht berechtigt gewesen wäre, eine kostenlose Grundabtretung vorzuschreiben, weil keine (Neu)- Herstellung einer Straße, sondern nur deren Verbreiterung vorgesehen war, macht den diesbezüglichen Bescheidteil entgegen der Auffassung der belangten Behörde zu keinem Vertrag.

Zur Rechtsnatur von Grundabtretungsverpflichtungen im Zuge einer Bauplatzerklärung hat bereits der Verfassungsgerichtshof mit Erkenntnis vom 19. Dezember 1959, VfSlg. Nr. 3666, ausgesprochen, daß eine derartige Abtretungsverpflichtung eine Enteignung im Sinne des Art. 5 zweiter Satz StGG ist.

Mit der Frage der Rechtsnatur von Abtretungsverpflichtungen, die sich auf die Bauordnung für Graz vom 7. September 1881 beziehen, hat sich auch der Verwaltungsgerichtshof bereits in seinem Erkenntnis vom 4. März 1909, Slg. AF Nr. 6579/A beschäftigt. Er kam dabei zu dem Schluß, daß anläßlich von Baugesuchen die Enteignung der Grundflächen, die vor die Baulinie fallen und zu Straßenregulierungen an die Gemeinde abzutreten sind, nach § 10 durchzuführen ist. In diesem Erkenntnis hat der Verwaltungsgerichtshof auch ausgesprochen, daß die Entscheidung über eine Grundabtretungspflicht durch ein "zum Vollzuge geeignetes Enteignungserkenntnis" zu fällen ist.

Ausgehend von dieser Ansicht zur Rechtsnatur der Abtretungsverpflichtung nach der Bauordnung für Graz 1881 ist zu überprüfen, welche Behörde für die allfällige Aufhebung eines Enteignungsbescheides zuständig ist. Diese Frage hat der Verfassungsgerichtshof bereits in seinem Erkenntnis Slg. 7271/1974 dahingehend beantwortet, daß er als zuständig für die Aufhebung des Enteignungsbescheides jene Behörde ansah, der im Zeitpunkt der Aufhebung die Zuständigkeit für die Erlassung des Enteignungsbescheides zukäme.

Da über Entscheidungen betreffend Grundabtretungen gemäß § 3 Abs. 3 der steiermärkischen Bauordnung 1968, LGBl. Nr. 149, in der Fassung LGBl. Nr. 14/1989 (BO), die Baubehörden zuständig sind (§ 71 BO), hätten diese über den Antrag der Beschwerdeführerin zu entscheiden gehabt.

Da die belangte Behörde zu Unrecht davon ausging, daß die Entscheidungsbefugnis über den Antrag der Beschwerdeführerin vom 12. Oktober 1987 der Verwaltungsbehörde entzogen sei, belastete sie ihren Bescheid mit Rechtswidrigkeit des Inhaltes.

Der angefochtene Bescheid war daher gemäß § 42 Abs. 2 Z. 1 VwGG aufzuheben. Damit ist weder eine Aussage über die Grundlage der bücherlichen Übertragung des Eigentumsrechtes an der 301,8 m2 großen Grundfläche, noch eine andere Aussage über den Ausgang des Verfahrens getroffen.

Die Kostenentscheidung gründet sich auf die §§ 47 ff VwGG in Verbindung mit der Verordnung BGBl. Nr. 104/1991.