VwGH Ro 2015/10/0034

Spruch:

Das angefochtene Erkenntnis wird wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufgehoben.

Begründung

1 Mit dem angefochtenen Erkenntnis vom 29. Jänner 2015 hat das Landesverwaltungsgericht Salzburg der Beschwerde des Mitbeteiligten gegen die Bescheide des Bürgermeisters der Landeshauptstadt Salzburg vom 29. September 2014 und vom 7. November 2014, mit denen dem Mitbeteiligten für die Monate Oktober und November 2014 gemäß § 8 Abs. 5 des Salzburger Mindestsicherungsgesetzes, LGBl. Nr. 63/2010 (Sbg. MSG), eine um 99 % gekürzte Mindestsicherungsleistung für den Lebensunterhalt in der Höhe von EUR 6,10 je Monat gewährt worden war, stattgegeben und die Mindestsicherungsleistung unter Kürzung des anzuwendenden Mindeststandards um lediglich 87,5 % mit EUR 76,31 je Monat bemessen.

2 Zur Begründung führte das Verwaltungsgericht im Wesentlichen aus, dass der in der Stadt Salzburg obdachlos aufhältige Mitbeteiligte mit wenigen Unterbrechungen seit August 2012 Mindestsicherungsleistungen beziehe.

3 Der Mitbeteiligte habe sich vom 12. September 2013 bis 12. November 2013 einem "ärztlichen, psychologischen und sozialarbeiterischen Clearing" unterzogen. Dem abschließend erstellten "Clearinggutachten" sei zu entnehmen, dass der Mitbeteiligte eingeschränkt arbeitsfähig sei. Zum Zweck der Eingliederung in das Erwerbsleben seien von sachverständiger Seite folgende Maßnahmen empfohlen worden:

• Inanspruchnahme einer regelmäßigen neuro-psychiatrischen und psychotherapeutischen Behandlung
• Erlernen von Stressbewältigungsstrategien
• ambulante Alkoholfachberatung
• Betreuung im Rahmen eines bestimmt genannten Arbeitsintegrationsversuchs
• Beratung betreffend Wohnversorgung durch eine bestimmt genannte soziale Einrichtung
• Kontrolle beim Augenfacharzt
• ambulante physikalische Therapien

  4 Da der Mitbeteiligte den ihm auf Grund dieses Gutachtens erteilten Auflagen nicht nachgekommen sei, sei die ihm gewährte Hilfe für den Lebensunterhalt für Februar 2014 und die Monate ab April 2014 jeweils um 50 bzw. 75 %, für die Monate Mai und Juni 2014 sogar um 100 %, gekürzt worden. Die Kürzungen um 100 % seien rechtskräftig geworden, weil die vom Mitbeteiligten dagegen eingebrachten Beschwerden als verspätet zurückgewiesen worden seien. In den Mindestsicherungsbescheiden für die dem verfahrensgegenständlichen Zeitraum vorangegangenen Monate sei der Mitbeteiligte jeweils darauf hingewiesen worden, dass den Folgeanträgen Nachweise über den regelmäßigen Besuch einer Psychotherapie, die neuro-psychiatrische Behandlung durch einen Facharzt, die ambulante Alkoholfachbetreuung durch den psychosozialen Dienst und die Vorsprache bei der Wohnintegrationsstelle anzuschließen seien. Er sei darauf hingewiesen worden, dass die Hilfe für den Lebensunterhalt um 99 % gekürzt werde, falls er die entsprechenden Auflagen nicht oder nur teilweise erfülle.

  5 Dass der Mitbeteiligte nicht oder nur ansatzweise bereit sei, die von der Mindestsicherungsbehörde auferlegten Vorgaben zu erfüllen, ergebe sich zweifelsfrei aus dessen eigenen Aussagen bei der Verhandlung vor dem Landesverwaltungsgericht.

  6 Die Voraussetzungen für die Kürzung der Hilfe für den Lebensunterhalt für die Monate Oktober und November 2014 auf weniger als 50 % des maßgeblichen Mindeststandards gemäß § 8 Abs. 5 und § 17 Abs. 2 Sbg. MSG seien erfüllt. Auf Grund der sich schlüssig aus dem Sachverständigengutachten ergebenden Arbeitsfähigkeit des Mitbeteiligten sei die Mindestsicherungsleistung rechtskonform gemäß § 8 Sbg. MSG vom Einsatz der Arbeitskraft abhängig gemacht worden. Für den Mitbeteiligten sei im Rahmen des festgestellten ärztlichen, psychologischen und sozialarbeiterischen Clearings ein Hilfeplan gemäß § 17 Abs. 2 Sbg. MSG erstellt worden. Er sei von der belangten Behörde zu Recht aufgefordert worden, an den im Hilfeplan festgelegten Maßnahmen teilzunehmen, was er jedoch nahezu gänzlich verweigert habe. Da in einem solchen Fall gemäß § 17 Abs. 2 Sbg. MSG die Mindestsicherungsleistung in sinngemäßer Anwendung von § 8 Abs. 5 leg. cit. zu kürzen sei, habe die belangte Behörde auch aus diesem Grund zu Recht eine Kürzung der Hilfe für den Lebensunterhalt vorgenommen.

  7 Eine Kürzung um 99 % - welche einer gänzlichen Versagung gleichkomme - sei jedoch auf Grund der Bestimmungen des Sbg. MSG nicht zulässig. Aus den Gesetzesmaterialien lasse sich zwar keine fixe Untergrenze, bis zu der eine Kürzung zulässig sei, entnehmen, es ergebe sich daraus aber, dass lediglich eine Leistungskürzung in Frage komme.

  8 Nach der vergleichbaren Bestimmung des Wiener Mindestsicherungsgesetzes sei eine "weitergehende Kürzung bis zu 100 vH" zulässig. Nach dem Niederösterreichischen Mindestsicherungsgesetz sei "eine weitgehende Kürzung oder gänzlicher Entfall von Leistungen" ausnahmsweise zulässig. Auch das Oberösterreichische Mindestsicherungsgesetz sehe in derartigen Fällen vor, dass die Leistung "von vornherein nicht gewährt" werden könne. Eine derartige Bestimmung finde sich im Sbg. MSG allerdings nicht.

  9 Der Salzburger Landesgesetzgeber habe von der durch Art. 14 Abs. 4 der Vereinbarung zwischen dem Bund und den Ländern gemäß Art. 15a B-VG über eine bundesweite Bedarfsorientierte Mindestsicherung, BGBl. I Nr. 96/2010 (Mindestsicherungsvereinbarung), eingeräumten und nach der Judikatur des Verfassungsgerichtshofes unbedenklichen Möglichkeit einer Kürzung bis zum gänzlichen Entfall der Leistung keinen Gebrach gemacht. Anderes ergebe sich auch nicht aus den Gesetzesmaterialien. Wäre eine derartige Kürzungsmöglichkeit gewollt gewesen, so hätte der Landesgesetzgeber den Wortlaut des § 8 Abs. 5 Sbg. MSG dahin präzisiert, dass in einschlägigen Ausnahmefällen bei beharrlicher Weigerung auch eine Kürzung um bis zu 100 % bzw. ein gänzlicher Entfall der Leistung zulässig sei. Zumindest hätte er dies in den Materialien verdeutlicht.

  10 Ebenso wenig ergäben sich aus den Materialien Hinweise darauf, dass eine Kürzung um 99 %, somit auf lediglich 1 % des Mindeststandards, zulässig sei.

  11 Das Verwaltungsgericht sei somit vor der Problematik gestanden, eine nach Möglichkeit auch für gleichgelagerte Fälle anwendbare "Ermessensuntergrenze" für eine Kürzung des Lebensunterhalts gemäß § 8 Abs. 5 Sbg. MSG festzusetzen. Dabei sei es naheliegend, auf bereits im Gesetz normierte Prozentsätze abzustellen. Nach Ansicht des Verwaltungsgerichtes sei die von § 13 Abs. 1 Z. 1 Sbg. MSG für volljährige Personen normierte Kürzung der Hilfe für den Lebensunterhalt auf 12,5 % des Mindeststandards für die Dauer eines Aufenthalts in einer Kranken- oder Kuranstalt oder einer vergleichbaren stationären Einrichtung heranzuziehen. Diese Bestimmung gehe davon aus, dass bei einem stationären Aufenthalt in einer der genannten Einrichtungen die Deckung des Wohn- und Verpflegungsbedarfs inkludiert sei und daher als Hilfe für den Lebensunterhalt ein "Taschengeld" von 12,5 % des Mindeststandards ausreiche. Nach Ansicht des Verwaltungsgerichtes reiche dieser Prozentsatz des Mindeststandards gerade noch für die Deckung der absolut notwendigen menschlichen Grundbedürfnisse, weshalb bei besonders schwerwiegenden Pflichtverletzungen gemäß § 8 Abs. 5 Sbg. MSG eine Kürzung auf diesen Betrag angemessen sei.

  12 Im Fall des Mitbeteiligten betrage der anzuwendende Mindeststandard (nach Abzug des auf Grund der Obdachlosigkeit nicht zu gewährenden 25 %-igen Anteils zur Deckung des Wohnbedarfs) EUR 610,49. Da beim Mitbeteiligten eine äußerst seltene und beharrliche Verweigerung des Einsatzes der eigenen Arbeitskraft vorliege, sei eine Minderung im höchstzulässigen Ausmaß gerechtfertigt. Die monatliche Mindestsicherungsleistung sei daher mit 12,5 % des anzuwendenden Mindeststandards, das sind EUR 76,31, zu bemessen gewesen.

  13 Die ordentliche Revision sei zulässig, weil es an einer Judikatur des Verwaltungsgerichtshofes fehle, in welchem Ausmaß eine über 50 % hinausgehende Kürzung der Hilfe für den Lebensunterhalt zulässig sei, wenn das Gesetz einen gänzlichen Entfall bzw. eine Kürzung um 100 % nicht vorsehe.

Über die dagegen gerichtete Revision der Salzburger Landesregierung hat der Verwaltungsgerichtshof erwogen:

14 Die hier maßgeblichen Bestimmungen haben (auszugsweise) folgenden Wortlaut:

15 Salzburger Mindestsicherungsgesetz, LGBl. Nr. 63/2010 idF

LGBl. Nr. 90/2014 (Sbg. MSG):

"§ 1

(1) Ziel dieses Gesetzes ist die Vermeidung und Bekämpfung von Armut und sozialer Ausschließung von Menschen, die dazu der Hilfe der Gemeinschaft bedürfen, unter Förderung einer dauerhaften (Wieder‑)Eingliederung dieser Personen in das Erwerbsleben.

...

§ 2

...

(2) Die Leistungen der Bedarfsorientierten Mindestsicherung sind subsidiär. Soweit im Folgenden nicht Anderes bestimmt ist, sind die Leistungen vom Fehlen einer ausreichenden Deckung des jeweiligen Bedarfs durch eigenes Einkommen oder Vermögen oder durch Leistungen Dritter einschließlich des Bundes oder anderer Staaten sowie von der Bereitschaft zum Einsatz der eigenen Arbeitskraft abhängig.

...

§ 8

(1) Leistungen der Bedarfsorientierten Mindestsicherung sind bei arbeitsfähigen Hilfesuchenden von der Bereitschaft abhängig zu machen, ihre Arbeitskraft im Rahmen ihrer Möglichkeiten einzusetzen und sich um eine entsprechende Erwerbstätigkeit zu bemühen. Dies umfasst auch die Bereitschaft zur Mitwirkung an der Begutachtung der Arbeitsfähigkeit sowie zur Teilnahme an Maßnahmen, die der Steigerung der Arbeitsfähigkeit oder der Vermittelbarkeit dienen.

...

5) Hilfesuchenden, die trotz schriftlicher Belehrung ihre Arbeitskraft nicht in zumutbarer Weise einsetzen oder nicht an einer Begutachtung oder arbeitspraktischen Erprobung im Sinn des Abs 3 oder an einer von der Behörde oder dem Arbeitsmarktservice vermittelten Maßnahme der aktiven Arbeitsmarktpolitik oder an einer sonstigen Maßnahme zur Verbesserung der Arbeitsfähigkeit oder Vermittelbarkeit oder sozialen Stabilisierung teilnehmen, ist die Hilfe für den Lebensunterhalt stufenweise auf bis zu 50 % zu kürzen. Darüber hinausgehende Kürzungen sind nur bei besonders schweren Verstößen gegen die Pflicht zum Einsatz der Arbeitskraft zulässig.

...

§ 13

(1) Für die Dauer eines Aufenthalts in einer Kranken- oder Kuranstalt oder einer vergleichbaren stationären Einrichtung oder auf Grund einer gerichtlichen Weisung in einer therapeutischen Wohneinrichtung beträgt die Hilfe für den Lebensunterhalt in Prozent des Mindeststandards gemäß § 10 Abs 1 Z 1:

1. 1. bei volljährigen Personen 12,5 %,
2. 2. bei minderjährigen Personen 8,0 %.

   Die Landesregierung hat die sich danach ergebenden Beträge gemeinsam mit den jeweiligen Mindeststandards der Bedarfsorientierten Mindestsicherung gemäß § 10 Abs 4 im Landesgesetzblatt kundzumachen.

   ...

   § 17

(1) Zur Überwindung von sozialen Notlagen sowie zur nachhaltigen sozialen Stabilisierung kann eine koordinierte Hilfeplanung vorgesehen werden. Ziel der koordinierten Hilfeplanung ist die Wiederherstellung oder Steigerung der Arbeitsfähigkeit unter Anwendung sozialarbeiterischer Methoden und Instrumente.

(2) Die Personen, für die ein Hilfeplan erstellt wird, sind in den Planungsprozess entsprechend einzubinden und zur Teilnahme an den im Hilfeplan festgelegten Maßnahmen verpflichtet. Im Fall der Verweigerung ist § 8 Abs 5 und 6 sinngemäß anzuwenden.

..."

16 Vereinbarung zwischen dem Bund und den Ländern gemäß Art. 15a B-VG über eine bundesweite Bedarfsorientierte Mindestsicherung, BGBl. I Nr. 96/2010 (Mindestsicherungsvereinbarung):

"Artikel 14

Einsatz der Arbeitskraft

...

4) Leistungen nach den Art. 10 bis 12 können gekürzt werden, wenn trotz schriftlicher Ermahnung keine Bereitschaft zu einem zumutbaren Einsatz der Arbeitskraft besteht. Dies darf grundsätzlich nur stufenweise und maximal um bis zu 50% erfolgen, eine weitergehende Kürzung oder ein völliger Entfall ist nur ausnahmsweise und in besonderen Fällen zulässig. Die Deckung des Wohnbedarfes des/der Arbeitsunwilligen sowie der ihnen nach Art. 4 Abs. 2 zugehörigen Personen darf dadurch nicht beeinträchtigt werden. Darüber hinaus ist auch der Lebensunterhalt der dem/der Arbeitsunwilligen nach Art. 4 Abs. 2 zugehörigen Personen weiterhin sicherzustellen."

17 Die Materialien zum Sbg. MSG (RV 687 der Beilagen zu den stenographischen Protokollen des Salzburger Landtages, 14 GP) führen in ihrem allgemeinen Teil (Seite 33) u.a. Folgendes aus:

"Das Gesetzesvorhaben dient der Erfüllung der ausverhandelten und unterzeichneten, aber nach den bundes- und landesverfassungsrechtlichen Vorschriften noch nicht rechtswirksam abgeschlossenen Vereinbarung gemäß Art. 15a B-VG zwischen dem Bund und den Ländern über eine bundesweite Bedarfsorientierte Mindestsicherung, die mit 1. September 2010 in Kraft treten soll.

Zentrale Zielsetzung der bedarfsorientierten Mindestsicherung ist die Stärkung des sozialen Zusammenhalts und die Bekämpfung der Armut. Sie stellt ein Konzept dar, dass vom Grundeinkommensmodell klar abzugrenzen ist und unter anderem die bisherige offene Sozialhilfe der Länder harmonisiert und modernisiert. Es basiert auf dem Prinzip der Subsidiarität und kennt keine allgemeinen, erwerbs- und bedarfsunabhängigen Leistungen. Für den Erhalt der Leistungen stellen daher der Einsatz der eigenen Mittel (Einkommen und Vermögen) sowie der Einsatz der eigenen Arbeitskraft wesentliche Grundvoraussetzungen dar."

18 Zu § 1 wird in den zitierten Materialien (Seite 37) u. a. Folgendes ausgeführt:

"Das primäre Ziel einer dauerhaften (Wieder‑)Eingliederung in das Erwerbsleben unterstreicht die Subsidiarität der Bedarfsorientierten Mindestsicherung, welche eben kein bedingungsloses Grundeinkommen darstellt. Sie kennt keine allgemeinen, erwerbs- und bedarfsunabhängigen Leistungen. Für den Erhalt der Leistungen stellt bei arbeitsfähigen Personen der Einsatz der eigenen Arbeitskraft eine wesentliche Grundvoraussetzung dar."

19 Weiters wird zu § 8 Abs. 5 u.a. Folgendes ausgeführt (Seite 46):

"Eine noch weitergehende Kürzung, also über 50 % hinaus, ist nur in besonders schwer wiegenden Fällen (insbesondere bei beharrlicher Verweigerung) zulässig. In all diesen Fällen darf es jedoch zu keiner Beeinträchtigung der Bedarfsdeckung der unterhaltsberechtigten Angehörigen der arbeitsunwilligen Person kommen. Auch bei Arbeitsunwilligen darf der zu gewährende Wohnbedarf nicht gekürzt werden (Abs. 6)."

20 Die Revision ist aus den vom Verwaltungsgericht dazu ins Treffen geführten Gründen zulässig. Sie ist aus folgenden Gründen auch berechtigt.

21 Die revisionswerbende Landesregierung bringt vor, es ergäben sich weder aus der Mindestsicherungsvereinbarung noch aus dem Sbg. MSG und den Materialien zu diesem Gesetz Anhaltspunkte dafür, dass die von § 8 Abs. 5 Sbg. MSG vorgesehene Kürzung der Hilfe für den Lebensunterhalt auf weniger als 50 % nur bis zu einer bestimmten Grenze möglich sei. Durch die vom Verwaltungsgericht angenommene höchstmögliche Kürzung auf 12,5 % des anzuwendenden Mindeststandards werde eine "legalisierte Umgehungsmöglichkeit" für ein - wenn auch auf niedrigem Niveau befindliches - "bedingungsloses Grundeinkommen" geschaffen. Dies sei jedoch vom Gesetzgeber ausdrücklich nicht erwünscht. Die Heranziehung des in § 13 Abs. 1 Z. 1 Sbg. MSG normierten Satzes von 12,5 % des Mindeststandards widerspreche der Gesetzessystematik. § 8 Abs. 5 Sbg. MSG sehe eine Sanktion für die Verweigerung des Einsatzes der Arbeitskraft vor, während § 13 Abs. 1 eine Kürzung für in bestimmten Einrichtungen aufhältige Personen vorsehe, die ihren Grund darin habe, dass während eines solchen Aufenthalts bestimmte Aufwendungen für den Lebensunterhalt nicht anfielen.

22 Das Verwaltungsgericht ist auf Grund des festgestellten Sachverhaltes in unbedenklicher Weise zum Ergebnis gekommen, dass beim Mitbeteiligten ein besonders schwerwiegender Verstoß gegen die Pflicht zum Einsatz der Arbeitskraft (und zur Teilnahme an den im Hilfeplan festgelegten Maßnahmen) vorliegt, der gemäß § 8 Abs. 5 Sbg. MSG eine Kürzung der Hilfe für den Lebensunterhalt um mehr als 50 % rechtfertigt.

23 Es sah die Kürzung der Hilfe für den Lebensunterhalt auf ein Prozent des anzuwendenden Mindeststandards nicht als Fehler innerhalb eines bestehenden Ermessensspielraumes an, sondern vertrat die Ansicht, dass eine Kürzung gemäß § 8 Abs. 5 Sbg. MSG von vornherein nur um maximal 87,5 % möglich sei, weil nach dem Wortlaut dieser Bestimmung nur "darüber hinausgehende Kürzungen" zulässig seien, nicht jedoch - wie nach den Mindestsicherungsgesetzen anderer Bundesländer - eine Kürzung bis zu 100 % bzw. ein gänzlicher Entfall. Zulässig sei lediglich eine Kürzung um bis zu 87,5 %. Die Hilfe für den Lebensunterhalt müsse nämlich zumindest das Ausmaß von 12,5 % des Mindeststandards erreichen, das auch einer in einer Kranken- oder Kuranstalt aufhältigen - und dort auch verpflegten - Person zu verbleiben habe.

24 Entgegen diesen Ausführungen kann eine derartige Begrenzung der Kürzungsmöglichkeit dem Sbg. MSG nicht entnommen werden.

25 Zunächst deutet der Wortlaut "darüber (über 50 %) hinausgehende Kürzungen" nicht darauf hin, dass eine Kürzung nur bis zu einer bestimmten Grenze möglich sein soll. Auch eine Kürzung um 100 %, also ein gänzlicher Entfall, ist zwanglos von diesem Wortlaut umfasst.

26 Die zitierten Materialien zum Sbg. MSG führen zu § 8 Abs. 5 lediglich aus, dass eine noch weitergehende Kürzung der Hilfe für den Lebensunterhalt, also über 50 % hinaus, nur in besonders schwer wiegenden Fällen (insbesondere bei beharrlicher Verweigerung) zulässig sei. Es dürfe jedoch zu keiner Beeinträchtigung der Bedarfsdeckung der unterhaltsberechtigten Angehörigen und zu keiner Kürzung des zu gewährenden Wohnbedarfs kommen. Anhaltspunkte für die Annahme, dass der Gesetzgeber auch eine Kürzung der Hilfe für den Lebensunterhalt unter einen bestimmten Wert ausschließen wollte, ergeben sich daraus nicht.

27 Die zitierten Materialien halten sowohl im allgemeinen Teil als auch in den Ausführungen zu § 1 fest, dass das Konzept der Mindestsicherung kein bedingungsloses Grundeinkommen darstelle. Es kenne keine allgemeinen, erwerbs- und bedarfsunabhängigen Leistungen. Für den Erhalt der Leistungen stelle bei arbeitsfähigen Personen der Einsatz der eigenen Arbeitskraft eine wesentliche Grundvoraussetzung dar. Würde man - dem Verwaltungsgericht folgend - die Kürzung der Hilfe für den Lebensunterhalt auch bei besonders schwerwiegenden Verstößen gegen die Pflicht zum Einsatz der Arbeitskraft und zur Teilnahme an den im Hilfeplan festgelegten Maßnahmen nur bis zu einem Betrag in der Höhe von 12,5 % des maßgeblichen Mindestsatzes zulassen, so käme dies einem vom Gesetzgeber nicht gewollten bedingungslosen Grundeinkommen in dieser Höhe gleich.

28 Insgesamt ergeben sich somit keine Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber des Sbg. MSG die von Art. 14 Abs. 4 der Mindestsicherungsvereinbarung - zu deren Erfüllung das Sbg. MSG erlassen wurde (vgl. die zitierten Materialien, Seite 33) - ausdrücklich eingeräumte Möglichkeit des völligen Entfalls der Leistung in besonderen Fällen nicht ausnützen wollte.

29 Der Umstand, dass sich die Hilfe für den Lebensunterhalt bei Aufenthalten in einer Krankenanstalt, Kuranstalt oder vergleichbaren Einrichtung gemäß § 13 Abs. 1 Z. 1 Sbg. MSG für volljährige Personen - aufgrund des während solcher Aufenthalte eingeschränkten Bedarfs - auf 12,5 % des Mindeststandards verringert, bietet weder einen Anhaltspunkt für das Bestehen einer Grenze der Kürzungsmöglichkeit gemäß § 8 Abs. 5 leg. cit. noch für deren Höhe.

30 Die Ansicht des Verwaltungsgerichts, wonach eine Kürzung der Hilfe für den Lebensunterhalt gemäß § 8 Abs. 5 Sbg. MSG unter keinen Umständen auf weniger als 12,5 % des anzuwendenden Mindeststandards zulässig sei, beruht daher auf einer Verkennung der Rechtslage, weshalb das angefochtene Erkenntnis gemäß § 42 Abs. 2 Z. 1 VwGG wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufzuheben war.

Wien, am 16. März 2016