VwGH 2010/09/0246

Spruch:

Die Beschwerde wird als unbegründet abgewiesen.

Der Beschwerdeführer hat dem Land Oberösterreich Aufwendungen in der Höhe von EUR 610,60 binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

Begründung

Die belangte Behörde stellte als Aufsichtsbehörde im angefochtenen Bescheid die Rechtmäßigkeit des Beschlusses des Zentralausschusses für Landeslehrer an allgemein bildenden Pflichtschulen beim Amt der Oö. Landesregierung vom 21. Dezember 2009 betreffend die Aufteilung von Dienstfreistellungen fest.

Sie führte im angefochtenen Bescheid Folgendes aus:

"(Der Beschwerdeführer ist) Mitglied des Zentralausschusses für Landeslehrer an allgemein bildenden Pflichtschulen beim Amt der Oö. Landesregierung (in der Folge kurz ZA genannt) und Mandatar der Wählergruppe 'Die Grünen PädagogInnen & kuli - UG'. Dem ZA gehören

weiters 9 Mandatare der Wählergruppe CLV-FCG und ein Mandatar der Wählergruppe SLÖ-FSG an.

Bei der Personalvertretungswahl 2009 entfielen von den im Bereich des ZA abgegebenen 11.135 gültigen Stimmen 7.965 auf die Wählergruppe CLV-FCG (9 Mandate), 1.743 auf die Wählergruppe 'Die Grünen PädagogInnen & kuli - UG' (1 Mandat) und 1.427 auf die Wählergruppe SLÖ-FSG (1 Mandat).

Aufgrund eines in der konstituierenden Sitzung des ZA am 21. Dezember 2009 gefassten Beschlusses wurden Funktionen im ZA nur der Wählergruppe CLV-FCG zugeteilt.

Nach § 25 Abs. 4 PVG stehen dem ZA aufgrund der Zahl der Wahlberechtigten sechs Dienstfreistellungen und aufgrund einer Verordnung im Sinn des § 25 Abs. 5 PVG eine Freistellung, somit insgesamt sieben Dienstfreistellungen zu.

In der konstituierenden Sitzung des ZA am 21. Dezember 2009 ha(t der Beschwerdeführer) zu Tagesordnungspunkt 6 (Beschlussfassung der Freistellungen gemäß § 25 Abs. 4 und 5 PVG) den Antrag gestellt, eine Freistellung gemäß § 25 Abs. 4 PVG der Fraktion 'Die Grünen PädagogInnen & kuli - UG' zukommen zu lassen.

Der 2. Vorsitzender-Stellvertreter, Herr PK, hat daraufhin den Gegenantrag gestellt, die Aufteilung der sieben zur Verfügung stehenden Dienstfreistellungen auf acht Vertreter der Wählergruppe CLV-FCG wie folgt zu beschließen:

​

(Der) Antrag (des Beschwerdeführers) wurde in der Folge mehrheitlich abgewiesen, der daraufhin zur Abstimmung gebrachte Antrag des 2. Vorsitzenden-Stellvertreters dagegen - gegen (die) Stimme (des Beschwerdeführers) - mehrheitlich angenommen.

Am 22. Dezember (2009) wurde an die Oö. Landesregierung der Antrag gerichtet, die dem ZA zur Verfügung stehenden Freistellungen den oben angeführten Mandataren für die Funktionsperiode des ZA zukommen zu lassen. Die Oö. Landesregierung hat die Freistellungen entsprechend dem Antrag verfügt."

Es folgt die Wiedergabe des Inhaltes der Beschwerde des Beschwerdeführers an die belangte Behörde und der dazu eingeholten Stellungnahme des ZA vom 28. September 2010. Nach Zitierung der angewendeten Gesetzesstellen und Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes stellte die belangte Behörde zum Sachverhalt des Weiteren fest:

"Anhand der eingeholten Stellungnahme des ZA vom 28. September 2010, sowie des vorgelegten Protokolls über die Sitzung des ZA am 21. Dezember 2009 ist ersichtlich, dass die in der konstituierenden Sitzung des ZA beschlossenen Dienstfreistellungen für Personalvertreter nach Maßgabe der Funktionen und Aufgaben der einzelnen Personalvertreter erfolgten. Demnach entfielen 4 Dienstfreistellungen (je zu 100%) auf jene Zentralausschussmitglieder, die die Funktion des Vorsitzenden, des

1. und 2. Stellvertreters des Vorsitzenden und des Schriftführers innehatten. Der Schriftführer, Herr DS, erfüllt weiters die Funktion des Vorsitzenden des Dienststellenausschusses für Landeslehrer bei der Bezirkshauptmannschaft F sowie Aufgaben in der Personalvertretung dieses Bezirkes. Ferner ist Herr DS auch für die Betreuung der EDV-Ausstattung im ZA zuständig. Eine weitere Dienstfreistellung im Ausmaß von 50% entfiel auf den

3. Stellvertreter des Vorsitzenden sowie eine Dienstfreistellung im Ausmaß von 76,19% auf den Schriftführer-Stellvertreter, Herrn MA. Die teilweise Dienstfreistellung des Schriftführer-Stellvertreters ist darüber hinaus auch aufgrund der Überlegung erfolgt, dass Herrn MA, in Ergänzung zu seinen Aufgaben als Schriftfüher-Stellvertreter, zusätzliche Aufgabenbereiche übertragen wurden (inhaltliche Aufbereitung aller Aussendungen, E-Mails und Rundschreiben des ZA an den die Schulen, Besoldungsrecht, Organisation von Informationsveranstaltungen und Versammlungen). Weiters wurde in der Sitzung des ZA am 21. Dezember 2009 eine Freistellung im Ausmaß von 73, 81 % für Herrn MW beantragt, weil diesem besondere Aufgaben bzw. Arbeitsschwerpunkte des ZA überantwortet werden mussten (Erstinformation zum Dienstrecht, zu Dienstverträgen, zum Schulrecht für Neulehrer, sowie die Vorbereitung und Organisation der Schulungen der Personalvertreterinnen und Personalvertreter). Eine weitere Dienstfreistellung (zu 100%), und zwar jene für Frau DB erfolgte deshalb, weil von Frau DB als Kassenführerin des Landeslehrer-Untersützungsvereines - einer Sozialeinrichtung die in den Wirkungsbereich des ZA für Landeslehrer für allgemein bildende Pflichtschulen fällt - ein wesentlicher Aufgabenbereich, was die operativen Geschäfte dieses Vereines betrifft, wahrgenommen wird.

(Dem Beschwerdeführer) selbst hingegen wurde vom ZA weder eine bestimmte Funktion noch ein besonderer Aufgabenbereich zugewiesen."

Rechtlich folgerte die belangte Behörde:

"(Das) Beschwerdevorbringen (des Beschwerdeführers), wonach eine Wählergruppe, die über 15% der gültigen Wählerstimmen erhalten hat, proportional in den Genuss eines Anteils an Freistellungen kommen müsste, läuft auf die Geltendmachung des 'Verhältnismäßigkeitsprinzips' hinaus. Dies kommt aber nach der oben wiedergegebenen Rechtsprechung jedoch nur subsidiär zur Anwendung. Diesem Gesichtspunkt würde nur dann entscheidende Bedeutung zukommen, wenn - gemessen an § 2 Abs. 2 PVG - bei annähernd gleicher sachlicher Berechtigung die Dienstfreistellung von mehreren Personalvertretern verschiedener Wählergruppen in Betracht kommen würde, dies aber aufgrund des zur Verfügung stehenden 'Kontingents' an Dienstfreistellungen nicht vollständig umgesetzt werden könne. Dies trifft jedoch im gegenständlichen Fall nicht zu, da (der Beschwerdeführer), wie bereits oben ausgeführt, keine Geschäftführungsfunktion ausüben und (dem Beschwerdeführer) auch kein besonderer Aufgabenbereich überantwortet wurde.

Nach Ansicht der Aufsichtsbehörde ergibt sich aufgrund der Stellungnahme des ZA vom 28. September 2010 sowie des gleichzeitig vorgelegten Sitzungsprotokolls vom 21. Dezember 2009, dass die vom ZA beantragten Dienstfreistellungen der Personalvertreter nicht nur ausschließlich nach dem d'Hondtschen Verfahren, sondern darüber hinaus auch unter Berücksichtigung der Grundsätze des § 2 PVG, nämlich unter Beachtung der Funktionen sowie der aufgabenmäßigen Belastungen der einzelnen Zentralausschussmitglieder erfolgt sind.

Aus den dargestellten Überlegungen ist zusammenfassend davon auszugehen, dass die vom ZA beschlossene Lösung eine jedenfalls nicht unvertretbare und daher die dem ZA offenstehenden Ermessensspielraum nicht überschreitende Lösung ist. Der Vorwurf, der bekämpfte Beschluss sei gesetzwidrig, trifft daher nicht zu."

Der von der belangten Behörde festgestellte Sachverhalt ist unbestritten.

Gegen diesen Bescheid richtet sich die Rechtswidrigkeit seines Inhaltes und Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften geltend machende Beschwerde.

Die belangte Behörde legte die Akten des Verwaltungsverfahrens vor und erstattete eine Gegenschrift, in der sie die kostenpflichtige Abweisung der Beschwerde beantragte.

Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:

Das Bundes-Personalvertretungsgesetzes, BGBl. Nr. 133/1967, in der hier anzuwendenden Fassung BGBl. Nr. 77/2009, (PVG) bestimmt in § 42, dass die Vorschriften der Abschnitte I (§§ 1 bis 34) und IV (§§ 39 bis 41d) und des § 36 für Dienststellen, an denen unter anderem Lehrer für öffentliche Pflichtschulen beschäftigt sind, mit (im Einzelnen genannten) Abweichungen sinngemäß Anwendung finden.

§ 2 PVG, der die Aufgaben der Personalvertretung regelt, lautet:

"(1) Die Personalvertretung ist nach Maßgabe der Bestimmungen dieses Bundesgesetzes berufen, die beruflichen, wirtschaftlichen, sozialen, kulturellen und gesundheitlichen Interessen der Bediensteten zu wahren und zu fördern. Sie hat in Erfüllung dieser Aufgaben dafür einzutreten, dass die zugunsten der Bediensteten geltenden Gesetze, Verordnungen, Verträge, Dienstordnungen, Erlässe und Verfügungen eingehalten und durchgeführt werden.

(2) Die Personalvertretung hat sich bei ihrer Tätigkeit von dem Grundsatze leiten zu lassen, den Bediensteten unter Bedachtnahme auf das öffentliche Wohl zu dienen. Sie hat dabei auf die Erfordernisse eines geordneten, zweckmäßigen und wirtschaftlichen Dienstbetriebes Rücksicht zu nehmen.

(3) Der Aufgabenbereich anderer gesetzlicher und auf freiwilliger Mitgliedschaft beruhender Berufsvereinigungen (zB Gewerkschaft Öffentlicher Dienst) wird durch dieses Bundesgesetz nicht berührt."

§ 25 Abs. 4 und 5 PVG lauten:

"(4) Den Personalvertreterinnen oder Personalvertretern, den Mitgliedern der Wahlausschüsse und den nach § 22 Abs. 6 beigezogenen Bediensteten steht unter Fortzahlung ihrer Dienstbezüge die zur Erfüllung ihrer Obliegenheiten notwendige freie Zeit zu; die Inanspruchnahme ist dem Dienstvorgesetzten mitzuteilen. Auf Antrag des Zentralausschusses sind von der zuständigen Zentralstelle im Bereich eines jeden Zentralausschusses jedenfalls eine Bedienstete oder ein Bediensteter, bei mehr als 700 wahlberechtigten Bediensteten zwei, bei mehr als 3000 wahlberechtigten Bediensteten drei und für je weitere 3000 wahlberechtigte Bedienstete eine weitere Personalvertreterin oder ein weiterer Personalvertreter unter Fortzahlung der laufenden Bezüge, mit Ausnahme der in Bauschbeträgen festgesetzten Reisegebühren, vom Dienst freizustellen. Dabei ist auf das Stärkeverhältnis der Wählergruppen und auf die auszuübenden Funktionen Bedacht zu nehmen.

(5) Durch Verordnung kann bestimmt werden, dass über die im Abs. 4 genannten Zahlen hinaus Bedienstete unter Fortzahlung der laufenden Bezüge mit Ausnahme von Entschädigungen für solche Aufwendungen, die durch die Dienstfreistellung in Wegfall kommen, vom Dienste freizustellen sind, wenn dies auf Grund des besonderen Arbeitsanfalles und der dadurch entstehenden besonderen Arbeitsbelastung der Personalvertreterinnen oder Personalvertreter notwendig ist."

Einleitend ist darauf hinzuweisen, dass die Rechtsprechung, auf die sich die belangte Behörde stützt, in jenen Bereichen durch eine Gesetzesänderung nicht mehr maßgeblich ist, in denen davon die Rede ist, dass § 25 Abs. 4 PVG selbst keine Regel enthält, nach welchen Kriterien der ZA seine Beschlüsse betreffend die Dienstfreistellung zu fassen hat und dass das Verhältnismäßigkeitsprinzip nur subsidiär zu Anwendung gelangt. Der Satz "Dabei ist auf das Stärkeverhältnis der Wählergruppen und auf die auszuübenden Funktionen Bedacht zu nehmen" gelangte auf Grund eines Abänderungsantrages in den Ausschussberatungen zu Art. 13 der Nov. BGBl. I Nr. 130/2003 in § 25 Abs. 4 PVG. Dies wurde folgendermaßen begründet (Erläuterungen 320 Blg NR 22. GP, 10):

"Determinierung der Verteilung der auf einen Zentralausschuss entfallenden Dienstfreistellungen für Personalvertreter und Bedachtnahme auf die Mandatsstärke der im Zentralausschuss vertretenen Wählergruppen und die auszuübenden Funktionen."

Damit enthält § 25 Abs. 4 PVG nunmehr zwei Regeln, die kumulativ bei der Beschlussfassung über die Verteilung der Dienstfreistellungen und deren Gewährung anzuwenden sind. Der früher gegebene weite Gestaltungsspielraum, der dem ZA bei der Willensbildung nach § 25 Abs. 4 Satz 2 eingeräumt war, wurde durch diese Regeln des § 25 Abs. 4 Satz 3 PVG eingeengt. Dennoch handelt es sich auch weiterhin um eine Ermessensentscheidung. Die Kontrolle des Verwaltungsgerichtshofes beschränkt sich daher darauf, ob dieses Ermessen im Sinne des Gesetzes ausgeübt wurde.

Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers bedeutet der nach dem Wortlaut des § 25 Abs. 4 Satz 3 PVG für sich allein genommen nicht eindeutige Begriff "Stärkeverhältnis der Wählergruppen", zu dessen Verständnis somit der aus den Erläuterungen ersichtliche Wille des Gesetzgebers herangezogen werden darf, nicht das Verhältnis der auf die einzelnen Wählergruppen entfallenen Stimmen zueinander, sondern das Stärkeverhältnis der im Zentralausschuss vertretenen Wählergruppen auf Grund der auf die Wählergruppen entfallenden Mandate.

Wie das Stärkeverhältnis zu berechnen ist, lässt das PVG allerdings offen.

Gemäß § 20 Abs. 8 PVG gelangte für die Ermittlung der auf die einzelnen Wählergruppen entfallenden, aus der Zahl der gültigen Wählerstimmen zu berechnenden Mandate das d'Hondtsche Verfahren zur Anwendung.

Wenngleich es sich bei der Verteilung der Dienstfreistellungen nicht um eine Wahl handelt, ist dem Beschwerdeführer dahingehend zu folgen, dass die Anwendung des d'Hondtschen Verfahrens zur Ermittlung der Zahl der Dienstfreistellungen kein zweites Mal zur Anwendung gelangen darf. Es widerspricht einerseits auf Grund seiner mehrheitsverstärkenden Wirkung den bereits im (in diesen und allen folgenden Zitierungen zu Grunde liegenden Gesichtspunkten auch nach der Nov. BGBl. I Nr. 130/2003 weiterhin maßgeblichen) hg. Erkenntnis vom 17. Februar 1999, Zl. 97/12/0273, Slg. Nr. 15.086/A, dargestellten und im hg. Erkenntnis vom 22. Februar 2007, Zl. 2006/09/0171, wiederholten Zielsetzungen zum Schutz der Minderheitenfraktionen, auf die gemäß § 43 Abs. 2 zweiter Satz VwGG verwiesen wird. Andererseits ist aber - anders als bei der Verteilung von Mandaten, die von Menschen ausgeübt werden und daher logischerweise nur jeweils ganze Zahlen zulassen - die Verteilung der vorhandenen Dienstfreistellungen auch in Bruchteilen (oder Prozenten oder Arbeitsstunden) der zu leistenden Arbeitszeit der Mandatare denkbar. Dies ist nach dem PVG nicht unzulässig. Wie der gegenständliche Fall zeigt, wird eine solche Verteilung in Prozenten durchgeführt; eine derartige Praxis wurde vom Verwaltungsgerichtshof nicht als rechtswidrig erachtet (vgl. das bereits zitierte hg. Erkenntnis vom 17. Februar 1999).

Betrachtete man die nach den Mandaten auf die Wählergruppen entfallenden Anteile an den sieben zur Verfügungen stehenden Dienstfreistellungen arithmetisch, so entfielen auf die CLV-FCG (jeweils gerundet) 5,73, auf die Grünen PädagogInnen & kuli - UG und die SLÖ-FSG je 0,64 der insgesamt sieben Dienstfreistellungen.

Die Ausführungen in der Begründung des angefochtenen Bescheides zeigen, dass abgesehen von den Anführung des d'Hondtschen Systems die Beschlussfassung über die zu beantragenden Freistellungen in Wahrheit nahezu ausschließlich auf Grund der von den freizustellenden Mitgliedern des ZA auszuübenden gewählten Funktionen im ZA selbst, in anderen Organen der Personalvertretung, zugewiesenen besonderen Aufgabenbereichen in Erfüllung der Aufgaben der Personalvertretung sowie einer Sozialeinrichtung, die in den Wirkungsbereich des ZA fällt, erfolgte.

Es wurde daher auf das "Stärkeverhältnis der Wählergruppen" nicht im Sinne des Gesetzes Rücksicht genommen. Dies führt indes aber nicht zwingend zur Aufhebung des angefochtenen Bescheides.

Denn es kommt nicht ausschließlich auf dieses Kriterium an, sondern es ist kumulativ und gleichbedeutend "auf die auszuübenden Funktionen" Bedacht zu nehmen.

§ 25 Abs. 4 und 5 PVG knüpft die Dienstfreistellung nicht an die Zugehörigkeit zu einem bestimmten Personalvertretungsorgan. Die Ansicht des Beschwerdeführers, es müsse sich um eine "mit dem ZA unmittelbar verbundene Funktion" handeln, ist verfehlt, stellt doch § 25 Abs. 4 und 5 PVG auf die Erfüllung der Obliegenheiten der Personalvertreter und nicht bloß auf jene der Mitglieder des ZA ab. Nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes kann aus § 25 Abs. 5 PVG auch für den Bereich der Willensentscheidung des ZA nach § 25 Abs. 4 Sätze 2 und 3 PVG abgeleitet werden, dass der besondere Arbeitsanfall (die besondere Arbeitsbelastung), die sich aus der Wahrnehmung der Personalvertretungsfunktion ergibt, ein maßgebliches Kriterium ist. Ein solcher ist regelmäßig und typisch mit der Übernahme einer Geschäftsführungsfunktion in einem Personalvertretungsorgan verbunden und zwar nicht nur durch die Wahrnehmung dieser Zusatzfunktion im Personalvertretungs-Organ selbst: diese Zusatzfunktion hebt den Personalvertreter nämlich typischerweise besonders hervor und macht ihn so in besonderer Weise auch zu einem Ansprechpartner bei der Erfüllung seiner sonstigen Personalvertreterfunktionen. Es ist daher grundsätzlich nicht unsachlich, Freistellungen für derartige Funktionsträger zu beantragen (vgl. auch dazu das hg. Erkenntnis vom 17. Februar 1999, Zl. 97/12/0273). Darunter fallen auch Funktionen in Personalvertretungen der Bezirke und die Kassier-Tätigkeit im Landeslehrer-Unterstützungsverein - einer Sozialeinrichtung, die nach dem angefochtenen Bescheid und vom Beschwerdeführer unwidersprochen in den Wirkungsbereich des ZA falle (vgl. z.B. das bereits zitierte hg. Erkenntnis vom 22. Februar 2007, bei dem u.a. auch die Freistellung eines Vorsitzenden eines Dienststellenausschusses nicht als rechtswidrig erkannt wurde). Hinsichtlich der Dienstfreistellung des MW für die Überantwortung "besonderer Aufgaben bzw. Arbeitsschwerpunkte des ZA" ist eine solche typische Betrachtung allerdings nicht anzustellen. Die Übertragung derartiger Aufgaben kann nur dann zur gesetzlich zulässigen Berücksichtigung bei der Dienstfreistellung führen, wenn diese Aufgaben allen Bediensteten ungeachtet ihrer Einstellung zu den Wählergruppen zu Gute kommen, und dieser Personalvertreter im Einzelfall über besondere Kenntnisse und Erfahrungen verfügt, die ihn für die Erfüllung dieser besonderen Aufgaben (§ 2 PVG) besonders qualifiziert erscheinen lassen.

Aus der Art der dem MW übertragenen besonderen Aufgaben lässt sich erkennen, dass es sich dabei um Fortbildungs- und Schulungsaufgaben handelt, die allen Bediensteten in gleicher Weise zukommen sollen. Zwar hat die belangte Behörde in der Begründung des angefochtenen Bescheides die besondere Befähigung des MW in Bezug auf die übertragenen besonderen Aufgaben nicht dargelegt, doch zeigt der Beschwerdeführer nicht auf, dass es diesem an Fähigkeiten ermangle, die ihn für die Erfüllung der übertragenen besonderen Aufgaben als ungeeignet erscheinen ließe. Der Beschwerdeführer zeigt damit die Relevanz dieses Verfahrensmangels nicht auf.

Dem Beschwerdeführer wurde hingegen keine besondere Funktion zugewiesen.

Es wurde daher auf das Kriterium "auszuübende Funktionen" des § 25 Abs. 4 Satz 3 PVG ausreichend Bedacht genommen. Dies relativiert das auf der Stärke der Wählergruppen oben dargestellte Ergebnis in wesentlichem Ausmaß.

Angesichts des Umstandes, dass dem Beschwerdeführer keine Funktion zugewiesen ist, und der Wählergruppe "Die grünen Pädagogen & kuli - UG" nach dem "Stärkeverhältnis der Wählergruppen" rein rechnerisch nur 0,64 von sieben Dienstfreistellungen zukämen, ist insgesamt nicht zu ersehen, dass dem Beschwerdeführer bei vollständiger Berücksichtigung beider Kriterien des § 25 Abs. 4 Satz 3 PVG eine Teil-Dienstfreistellung zustünde, weshalb kein Ermessensmissbrauch durch den ZA und keine Rechtsverletzung der Aufsichtsbehörde durch Außerachtlassung des oben dargelegten Maßstabes zu erkennen ist.

Die Beschwerde war daher gemäß § 42 Abs. 1 VwGG als unbegründet abzuweisen.

Der Ausspruch über den Aufwandersatz gründet sich auf die §§ 47 ff VwGG in Verbindung mit der Verordnung BGBl. II Nr. 455/2008.

Wien, am 15. September 2011