VwGH Ra 2016/15/0040

Spruch:

Die Revision wird als unbegründet abgewiesen.

Begründung

1 Mit Bescheid des Stadtsenates der Landeshauptstadt Graz wurde gegenüber der mitbeteiligten Partei, einer Pflegeheim GmbH, Kommunalsteuer für die Jahre 2010, 2011 und 2012 samt Säumniszuschlag festgesetzt.

2 In der dagegen erhobenen Beschwerde führte die mitbeteiligte Partei aus, sie betreibe als Rechtsnachfolgerin eines Vereines ein Pflege- und Seniorenheim, welches bis zu seiner Einbringung bzw. Umgründung mit Wirksamkeit 1.1.2010 als gemeinnütziger Verein geführt und aus haftungsrechtlichen Überlegungen in die Rechtsform einer Gesellschaft mit beschränkter Haftung bei gleichzeitigem und unverändertem Fortbestand der gemeinnützigen Tätigkeit überführt worden sei. Der Verein sei seit der Gründung von allen Abgabenbehörden stets als gemeinnützig und steuerbefreit angesehen worden. Durch die mit Sacheinlage- und Einbringungsvertrag durchgeführte Umgründung sei das Vermögen auf gesellschaftsrechtlicher Grundlage übertragen worden und würden die Gemeinnützigkeitsvoraussetzungen weiterhin erfüllt werden.

3 Mit Beschwerdevorentscheidung des Stadtsenates der Stadt Graz wurde die Beschwerde als unbegründet abgewiesen. Begründend wurde im Wesentlichen ausgeführt, dass der Gesellschaftsvertrag der mitbeteiligten Partei den von der Bundesabgabenordnung statuierten Anforderungen an die Gemeinnützigkeit nicht genüge. So sei beispielsweise weder der Ausschluss des Gewinnstrebens (§ 39 Z 2 BAO) noch die satzungsmäßige Vermögensbindung (§ 39 Z 5 BAO) angeführt, vielmehr sehe der Inhalt der Rechtsgrundlage überhaupt keine Regelungen der Gemeinnützigkeit vor, weshalb die mitbeteiligte Partei keine Abgabenbegünstigung beanspruchen könne. Der Einwand der mitbeteiligten Partei, dass die ganze tatsächliche Geschäftsführung der Gesellschaft trotz Mängel der Rechtsgrundlage in der "Altenfürsorge" liege, sei nicht erfolgversprechend, weil zur Erreichung abgabenrechtlicher Begünstigung gemäß § 43 BAO die Satzung und die tatsächliche Geschäftsführung den Erfordernissen der BAO entsprechen müssten. Eine nachträgliche Änderung der Satzung könne zu keiner Begünstigung führen.

4 Daraufhin begehrte die mitbeteiligte Partei die Vorlage der Bescheidbeschwerde an das Landesverwaltungsgericht Steiermark.

5 Mit dem angefochtenen Beschluss wies das Landesverwaltungsgericht Steiermark den Vorlageantrag der mitbeteiligten Partei als unzulässig zurück und behob die Beschwerdevorentscheidung des Stadtsenates der Stadt Graz ersatzlos. Begründend führte es insbesondere aus, gemäß § 100 Abs. 1 erster Satz des Statuts der Landeshauptstadt Graz seien in den landesgesetzlich geregelten Angelegenheiten des eigenen Wirkungsbereiches mit Ausnahme der in Abs. 2 angeführten Angelegenheiten Berufungen gegen Bescheide eines Organs der Stadt ausgeschlossen. In jenen bundesgesetzlich geregelten Angelegenheiten, in denen ein zweistufiger Instanzenzug nicht ausgeschlossen sei, entscheide über Berufungen der Gemeinderat. Gemäß § 3 Abs. 2 Steiermärkisches Abgabengesetz obliege die sachliche Zuständigkeit für die Erhebung der Gemeindeabgaben den nach den gemeinderechtlichen Vorschriften für die Besorgung des eigenen Wirkungsbereichs der Gemeinde eingerichteten Behörden. Gemäß § 16 Abs. 1 FAG 2008 sei für die Regelung der Erhebung und der Verwaltung der Kommunalsteuer die Landesgesetzgebung zuständig, soweit nicht bundesgesetzliche Vorschriften entgegenstünden. Das Kommunalsteuergesetz sei zwar bundesgesetzlich geregelt, enthalte jedoch keine Bestimmung hinsichtlich des Instanzenzuges. Dies bedeute, dass im hier gegenständlichen Verfahren die zur Entscheidung über die Berufung (fälschlich als Beschwerde bezeichnet) berufene Behörde der Gemeinderat der Landeshauptstadt Graz gewesen wäre und nicht der Stadtsenat. Erst nach der Entscheidung des Gemeinderates bestehe die Möglichkeit, eine Beschwerde an das Landesverwaltungsgericht zu erheben.

6 Gegen diesen Beschluss richtet sich die Revision des Stadtsenates der Stadt Graz. Zur Zulässigkeit bringt die Revision vor, es gebe keine Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes zur Frage, welcher Gesetzgeber für die Normierung des Ausschlusses eines zweistufigen Instanzenzuges bei Gemeindeabgaben zuständig sei, deren Regelung sich der Bund - wie bei der Kommunalsteuer - gemäß § 7 Abs. 3 des Finanz-Verfassungsgesetzes 1948 (F-VG 1948) vorbehalten habe. Zudem fehle im Besonderen Rechtsprechung zur Frage, welche Behörde speziell und explizit auf Basis der Stadt-Graz-Statuten-Rechtslage zur Entscheidung über ein Rechtsmittel gegen einen Kommunalsteuerbescheid zuständig sei. Schließlich erweise sich die vom Landesverwaltungsgericht vorgenommene Zurückweisung als rechtswidrig, weil im gegenständlichen Verfahren kein Zurückweisungsgrund vorliege.

7 Der Bundesminister für Finanzen und die Steiermärkische Landesregierung haben im Vorverfahren Stellungnahmen abgegeben, wonach die Kommunalsteuer vom Ausnahmetatbestand des § 100 Abs. 2 des Statutes der Landeshauptstadt Graz nicht erfasst sei und folglich in der Stadt Graz für die Kommunalsteuer kein zweistufiger Instanzenzug bestehe.

8 Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:

9 Die Revision ist zulässig, aber nicht begründet.

Strittig ist im Revisionsverfahren, ob im vorliegenden Fall ein zweistufiger administrativer Instanzenzug besteht.

10 Mit der Verwaltungsgerichtsbarkeits-Novelle 2012, BGBl. I Nr. 51/2012, wurde mit Wirkung vom 1. Jänner 2014 vorgesehen, dass nur in den Angelegenheiten des eigenen Wirkungsbereichs der Gemeinden ein zweistufiger administrativer Instanzenzug besteht, während im Übrigen das verwaltungsgerichtliche Beschwerdeverfahren unmittelbar an die Stelle bisheriger administrativer Rechtsschutzverfahren trat und Bescheide einer Verwaltungsbehörde sohin unmittelbar der Anfechtung beim zuständigen Verwaltungsgericht unterliegen (vgl. ErläutRV 1618 BlgNR 24. GP  4).

11 Gemäß Art. 118 Abs. 4 B-VG idF BGBl. I Nr. 51/2012 kann aber auch dieser allein auf Gemeindeebene verbliebene zweistufige administrative Instanzenzug gesetzlich ausgeschlossen werden ("In den Angelegenheiten des eigenen Wirkungsbereiches besteht ein zweistufiger Instanzenzug; dieser kann gesetzlich ausgeschlossen werden."). Die Erläuterungen zur RV der Verwaltungsgerichtsbarkeits-Novelle 2012 (1618 BlgNR 24. GP  12) halten dazu fest:

"Nach dem vorgeschlagenen Art. 118 Abs. 4 zweiter Satz soll in den Angelegenheiten des eigenen Wirkungsbereiches der Gemeinde von Verfassung wegen ein zweigliedriger (administrativer) Instanzenzug bestehen. Wie sich nicht zuletzt aus (dem vorgeschlagenen) Art. 118 Abs. 4 erster Satz ergibt, handelt es sich bei diesem Instanzenzug um einen innergemeindlichen, dieser verläuft also zwischen Organen der Gemeinde; ein Instanzenzug an Verwaltungsorgane außerhalb der Gemeinde kommt somit von vornherein nicht in Betracht. Durch die zuständige (Bundes- oder Landes‑)Gesetzgebung (vgl. den vorgeschlagenen Art. 115 Abs. 2) kann dieser Instanzenzug ausgeschlossen werden."

12 Die Zuständigkeit zum Ausschluss des zweistufigen administrativen Instanzenzuges auf Gemeindeebene "bestimmt sich" dabei gemäß Art. 115 Abs. 2 Satz 2 B-VG "nach den allgemeinen Vorschriften dieses Bundesverfassungsgesetzes"; dh. sie liegt beim jeweils zuständigen Materiengesetzgeber (Stolzlechner, in Kneihs/Lienbacher, Rill-Schäffer-Kommentar B-VG Art. 115 Rz 17; Eberhard, in Fischer ua, Handbuch der Verwaltungsgerichtsbarkeit Rz 5).

13 Gemäß Art. 7 Abs. 3 F-VG kann sich der Bund u. a. hinsichtlich der Kommunalsteuer "die Regelung der Erhebung und Verwaltung dieser Abgaben einschließlich ihrer Teilung zwischen den Ländern und Gemeinden zur Gänze oder hinsichtlich der Grundsätze (Art. 12 und 15 B-VG) ... vorbehalten".

14 Das bei Ergehen des angefochtenen Beschlusses anwendbare FAG 2008 regelte die diesbezügliche abgabenrechtliche Kompetenzverteilung in Kommunalsteuerangelegenheiten wie folgt:

"§ 14. (1) Ausschließliche Landes(Gemeinde)abgaben sind insbesondere:

1. 1. ...;
2. 2. die Kommunalsteuer;

   (...)

§ 16. (1) Für die Regelung der Erhebung und der Verwaltung der Kommunalsteuer (§ 14 Abs. 1 Z 2) ist die Landesgesetzgebung zuständig, soweit nicht bundesgesetzliche Vorschriften entgegenstehen.

(2) Für die Erhebung und Verwaltung der Kommunalsteuer sind die Gemeinden zuständig, soweit nicht bundes- oder landesgesetzliche Vorschriften entgegenstehen.

§ 19. Die im § 15 Abs. 1 und 3, § 16 Abs. 2 und § 17 Abs. 1 sowie im § 18 Abs. 1 letzter Satz geregelten Aufgaben der Gemeinde sind mit Ausnahme der zwangsweisen Einbringung der Grundsteuer solche des eigenen Wirkungsbereiches."

15 Das FAG 2017, BGBl. I Nr. 116/2016, enthält im Übrigen in den §§ 16, 18 und 22 inhaltsgleiche Regelungen.

16 Damit besteht in Kommunalsteuerangelegenheiten eine grundsätzliche Zuständigkeit des Landesgesetzgebers, die allerdings durch einen Vorbehalt bundesgesetzlicher Regelungen eingeschränkt ist (vgl. dazu Kofler, in Kneihs/Lienbacher, Rill-Schäffer-Kommentar B-VG § 7 F-VG Rz 14 ff, 18; Ruppe, in Korinek/Holoubek, B-VG16 § 7 F-VG Rz 12 ff, 22). Diesen Vorbehalt hat der Bundesgesetzgeber insbesondere durch den Erlass des Kommunalsteuergesetzes genutzt (vgl. dazu bereits näher VwGH 22.4.1999, 97/15/0202). Bundesgesetzliche Regelungen bezüglich Einrichtung oder Ausschluss eines zweistufigen administrativen Instanzenzugs in Kommunalsteuerangelegenheiten liegen jedoch nicht vor. Weder das Kommunalsteuergesetz noch die BAO enthalten diesbezügliche Bestimmungen. § 288 BAO regelt lediglich das Verfahren im Falle des Bestehens eines zweistufigen Instanzenzuges, trifft allerdings keinerlei Regelung über Notwendigkeit oder Entbehrlichkeit eines solchen (vgl. in diesem Sinn schon die Formulierung in § 288 Abs. 1 BAO: "Besteht ein zweistufiger Instanzenzug für Angelegenheiten des eigenen Wirkungsbereiches der Gemeinden, so gelten ...").

17 Im Hinblick darauf, dass der Bundesgesetzgeber keine Regelungen zum gemeindeinternen Instanzenzug getroffen hat und damit insoweit den Vorbehalt bundesgesetzlicher Regelungen nicht genutzt hat, ist der Landesgesetzgeber hiefür zuständig.

18 Landesgesetzliche Regelungen (speziell) zur Kommunalsteuer liegen (in der Steiermark) nicht vor.

19 § 100 des Statuts der Landeshauptstadt Graz idF

LGBl. Nr. 77/2014 lautet:

"Instanzenzug

(1) In den landesgesetzlich geregelten Angelegenheiten des eigenen Wirkungsbereiches sind mit Ausnahme der in Abs. 2 angeführten Angelegenheiten Berufungen gegen Bescheide eines Organs der Stadt ausgeschlossen. In jenen bundesgesetzlich geregelten Angelegenheiten, in denen ein zweistufiger Instanzenzug nicht ausgeschlossen ist, entscheidet über Berufungen der Gemeinderat.

(2) In den Angelegenheiten des Grazer Gemeindevertragsbedienstetengesetzes und der Dienst- und Gehaltsordnung der Beamten der Landeshauptstadt Graz 1956, mit Ausnahme der Disziplinarverfahren sind Berufungen zulässig. Berufungsbehörde ist der Gemeinderat."

20 Die Neuregelung des § 100 des Statuts der Landeshauptstadt Graz geht - abgesehen von einer im Revisionsfall nicht einschlägigen Erweiterung des § 100 Abs. 2 leg. cit. durch eine nachfolgende Änderung des Statuts mit LGBl. Nr. 77/2014 - auf die Novellierung des Stadtstatuts durch das Steiermärkische Landesverwaltungsgerichts-Anpassungsgesetz, LGBl. 87/2013, zurück. Die Erläuterungen zur Vorlage der Steiermärkischen Landesregierung führen zu § 100 Folgendes aus (ErläutRV 16. GP StLT 2013 9 f):

"Zu Z. 12 (§ 100 - Instanzenzug):

Entsprechend der in der Verwaltungsgerichtsbarkeits-Novelle 2012 vorgesehenen Möglichkeit des Ausschlusses (auch) des innergemeindlichen Instanzenzuges entfällt für den eigenen Wirkungsbereich der Landeshauptstadt Graz der zweistufige Instanzenzug. Die Beibehaltung der Zweigliedrigkeit des Instanzenzuges hätte eine Verfahrensverzögerung zur Folge, da die Beschwerdeerhebung vor dem Landesverwaltungsgericht - anders als derzeit die Vorstellung an die Aufsichtsbehörde, die die Vollstreckbarkeit des letztinstanzlichen Gemeindebescheides nicht hindert - aufschiebende Wirkung hat. Mit der Abschaffung des zweigliedrigen Instanzenzuges soll dem Anliegen auf Hintanhaltung von Verfahrensverzögerungen Rechnung getragen werden. Zudem hat die Behörde die Möglichkeit, Mängel in Bescheiden im Rahmen einer Beschwerdevorentscheidung (§ 14 VwGVG) zu korrigieren.

Ausgenommen von der Abschaffung des zweigliedrigen Instanzenzuges im Wirkungsbereich der Landeshauptstadt Graz sind lediglich Angelegenheiten der Dienst- und Gehaltsordnung der Bediensteten der Stadt Graz; hier aber ausgenommen die Disziplinarverfahren. Hier ist die Anrufung des Landesverwaltungsgerichtes erst nach Abschluss des Berufungsverfahrens vor dem Gemeinderat als zweite Instanz zulässig. Die Sonderlösung für das Dienstrecht wird einerseits damit begründet, dass es sich dabei um einen von der restlichen Rechtsordnung stark abgesonderten Rechtsbereich von besonderem Eigeninteresse der Stadt Graz handelt. Andererseits sind gerade in den dienstrechtlichen Verfahren auch in zweiter Instanz regelmäßig komplexe Sachverhaltsfragen durch die Einholung von Gutachten zu klären."

21 Das Legalitätsprinzip des Art. 18 Abs. 1 iVm Art. 83 Abs. 2 B-VG verpflichtet den Gesetzgeber nach der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs gerade in Bezug auf die Behörden- und Gerichtszuständigkeit zu einer präzisen, strengen Prüfungsmaßstäben standhaltenden Regelung. Eine Zuständigkeitsfestlegung muss klar und unmissverständlich sein (vgl. VfGH 11.3.2015, G 199/2014, VfSlg. 19.965).

22 Nach Art. 118 Abs. 4 B-VG besteht in den Angelegenheiten des eigenen Wirkungsbereichs der Gemeinde ein zweistufiger Instanzenzug. Dieser kann gesetzlich ausgeschlossen werden, wobei dies - nach der zitierten Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs - klar und unmissverständlich zu erfolgen hat. Wenn § 100 Abs. 1 des Statuts der Landeshauptstadt Graz danach differenziert, ob es sich um eine landesgesetzlich oder um eine bundesgesetzlich geregelte Angelegenheit handelt, so bezieht sich diese Differenzierung darauf, welcher Gesetzgeber tatsächlich die entsprechende Angelegenheit geregelt hat. Da die Angelegenheit der Kommunalsteuer (jedenfalls in der Steiermark: nur) bundesgesetzlich geregelt ist, richtet sich der Instanzenzug nach § 100 Abs. 1 Satz 2 des Statuts.

23 Diese klare und unmissverständliche Festlegung stimmt auch mit dem sonstigen Sprachgebrauch des steiermärkischen Landesgesetzgebers überein:

24 Vor dem Abgabenverwaltungsreformgesetz, BGBl. I Nr. 20/2009, erfolgte die Erhebung und Verwaltung der Kommunalsteuer - sofern nicht im KommStG selbst ausdrücklich auf Bestimmungen der BAO verwiesen wurde - nach den Vorschriften der einzelnen Landesabgabenordnungen. Aus Anlass der Einführung der Kommunalsteuer (BGBl. Nr. 819/1993) wurde dazu der Anwendungsbereich der Landesabgabenordnungen ausgedehnt (vgl. Taucher, Kommunalsteuer, § 1 Tz 11). Die Steiermärkische Landesabgabenordnung (LGBl. Nr. 158/1963) hatte bisher in ihrem § 1 vorgesehen, dass die Bestimmungen dieses Gesetzes in Angelegenheiten der nicht bundesrechtlich geregelten öffentlichen Abgaben (mit näher genannten Ausnahmen) gelten. Mit LGBl. Nr. 29/1994 wurde die Landesabgabenordnung in § 1 dahin geändert, dass die Bestimmungen dieses Gesetzes auch in Angelegenheiten "jener bundesgesetzlich geregelten öffentlichen Abgaben, hinsichtlich derer nach den Bestimmungen des Finanzausgleichsgesetzes die Regelung der Erhebung und Verwaltung dem Land zusteht" gelten. Damit verwies der Landesgesetzgeber auf das Finanzausgleichsgesetz 1993, in welches mit BGBl. Nr. 959/1993 die Bestimmung des § 15a eingefügt wurde, wonach für die Regelung der Erhebung und der Verwaltung der Kommunalsteuer die Landesgesetzgebung zuständig ist, soweit nicht bundesgesetzliche Vorschriften entgegenstehen. Der Landesgesetzgeber bezeichnete sohin die Kommunalsteuer als eine Angelegenheit einer bundesgesetzlich geregelten Abgabe.

25 Die Erläuterungen zur Vorlage der Steiermärkischen Landesregierung zur Änderung des § 100 des Statuts der Landeshauptstadt Graz mit dem Steiermärkischen Landesverwaltungsgerichts-Anpassungsgesetz bezeichnen als das im Beschwerdeverfahren anzuwendende Verfahrensgesetz das VwGVG, wiewohl in einem die Kommunalsteuer betreffenden Verfahren nicht dieses, sondern die §§ 243 ff BAO anzuwenden sind. Diese Erläuterungen begründen die Abschaffung des zweigliedrigen Instanzenzugs damit, dass die Beibehaltung der Zweigliedrigkeit eine Verfahrensverzögerung zur Folge hätte, da die Beschwerdeerhebung aufschiebende Wirkung habe. Diesen Darlegungen ist zu entgegnen, dass die Erhebung einer Bescheidbeschwerde nach der BAO keine aufschiebende Wirkung hat (§ 254 BAO). Dies gilt auch für das Berufungsverfahren im zweistufigen Instanzenzug bei Gemeinden (§ 288 Abs. 1 BAO). Auch der Zweck der Abschaffung des zweigliedrigen Instanzenzugs liegt sohin betreffend die Kommunalsteuer nicht vor.

Da sohin der Instanzenzug nach § 100 Abs. 1 Satz 2 des Statuts zu bestimmen ist und ein Ausschluss des zweistufigen Instanzenzugs nicht vorliegt, hat über Berufungen der Gemeinderat zu entscheiden.

26 Die von der mitbeteiligten Partei erhobene "Beschwerde" war - wie im Ergebnis vom Landesverwaltungsgericht vorgenommen - als Berufung zu deuten (vgl. zur Interpretation von Parteierklärungen Ritz, BAO6, § 85 Tz 1). Über die Berufung hätte der Gemeinderat der Landeshauptstadt Graz zu entscheiden gehabt. Eine Berufungsvorentscheidung hatte in diesem Fall ebenso zu unterbleiben wie eine Beschwerdevorentscheidung; auch ist ein Vorlageantrag unzulässig (§ 288 Abs. 3 BAO). Das Vorgehen des Landesverwaltungsgerichts, den unzulässigen Vorlageantrag (nicht die Beschwerde oder Berufung) zurückzuweisen und die rechtswidrige Beschwerdevorentscheidung aufzuheben, ist nicht zu beanstanden.

Die demnach unbegründete Revision war gemäß § 42 Abs. 1 VwGG abzuweisen.

Wien, am 31. Jänner 2018